10.2. Сучасні технології бюджетного менеджменту.
В умовах сучасних західних демократій бюджетний менеджмент – це не просто форми і методи бюджетної роботи, а особлива, складна і специфічна соціально-діалогова система зворотної взаємодії громадян-виборців, політиків, державних службовців, які беруть участь у процедурах підготовки, обговорення, затвердження, виконання і контролю за виконанням бюджету.
У теоретичному плані максимальна ефективність окремих видів державної діяльності досягається у той момент, коли гранична суспільна вартість останніх зрівнюється з граничною суспільною вигодою, але не перевищує її. Ефективне виконання державних функцій досягається за умови наявності якомога повнішої інформації про вартість фінансованих за рахунок бюджету благ (послуг) та результативність доступу до них з боку членів суспільства.
На рубежі ХХ і ХХІ століть після десятиліть дефіцитного фінансування уряди західних країн продемонстрували здатність вести державне фінансове господарство на засадах, близьких до підприємницької шкали цінностей. Зміни якісного стану бюджетів передбачають їх збалансування через обмеження державних видатків, децентралізацію витрачання коштів, жорстку їх економію і підвищення ефективності використання. В останні десятиліття ХХ століття наука державного управління у розвинутих країнах Заходу набула динамічного розвитку в контексті активізації бюджетного і кадрового менеджменту, вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення бюджетного процесу. Пріоритетними напрямками наукових пошуків є розробка якомога більш досконалих способів складання та виконання бюджетів різних рівнів, відомчих кошторисів і цільових програм на основі методів системного і фінансового аналізу, а також процесуальних процедур прийняття рішень, що дістали загальну назву бюджетування. Технології бюджетування підпорядковані економічному раціоналізму та демократизму прийняття рішень.
Бюджетування – сукупність технологічних процедур бюджетної роботи з аналітично-розрахункової підготовки бюджетів, кошторисів і програм за допомогою порівняння відносної корисності альтернативних варіантів витрачання бюджетних коштів на конкретні види державної діяльності з урахуванням вартості витрат на досягнення кінцевого результату й упущених вигод. У бюджетуванні крім власне спеціальних знань і навиків розроблення і виконання бюджетів (кошторисів, програм) застосовують елементи менеджменту й адміністрування. Бюджетування ґрунтується на застосуванні економічних принципів і підходів у сфері бюджетного менеджменту і у цьому сенсі є продовженням прийомів ринкового вибору у державному секторі.
У теоретичному плані бюджетування спирається на теорію граничної корисності. Її прихильники вважають, що бюджетування через оцінку граничних витрат та корисності альтернатив створює можливість знаходження критерію для оптимального розподілу бюджетних коштів між конкуруючими варіантами їх застосування, тобто дає змогу визначити ту комбінацію видатків, яка забезпечить максимальну суспільну корисність. Цей підхід до бюджетного планування і бюджетного менеджменту означає, що остаточне рішення щодо реалізації певної комбінації бюджетних програм не приймається, доки не будуть розглянуті всі можливі варіанти його наслідків.
В основі технологій бюджетування лежить проблема оптимального розподілу ресурсів. Порівняно з попитом на них фінансові ресурси завжди в дефіциті. У контексті вимог бюджетування стверджувати, що певні витратні статті необхідні, з суспільного погляду недостатньо. Треба довести, що саме у цьому випадку видатки мають більшу корисність, тобто забезпечують більше благ, вигод і потреб, ніж якщо б вони були витрачені на інші цілі. Процес бюджетування поступово став поширюватися на всі сфери фінансів – державні, корпоративні, фінанси домогосподарств.
У другій половині ХХ ст. в найбільш розвинутих країнах Заходу бюджетні технології пройшли три етапи розвитку (рис. 10.2).
За традиційного управління бюджетом ведеться жорсткий і регулярний фінансовий контроль за видатками підпорядкованих бюджетних організацій (або з боку законодавчих органів за діяльністю структур виконавчої влади). Головний недолік складеного за традиційним підходом бюджету полягає в тому, що він не дає уявлення про те, чи досягнуті поставлені цілі, достатньо чи замало асигновано коштів на ту чи іншу діяльність.
Бюджет від виконання (або бюджет на основі результатів) виходить із концепції приймання бюджету за функціями, видами діяльності та її результатами. Головне у цьому підході – реалізація і контроль здійснюваних операцій через раціональний розподіл ресурсів. Бюджет від виконання певною мірою вирішує завдання ефективного використання існуючих ресурсів для досягнення цілей, що стоять перед організацією, забезпечення оперативного контролю за виконанням конкретних завдань відповідно до графіка.
Починаючи з 60-х років відбувається перехід до планування бюджету й управління ним на основі аналізу альтернатив. У зв’язку з цим в останні десятиліття у західних країнах найбільшого поширення набули програмно-цільові бюджети (у тому числі на середньостроковий і довгостроковий періоди), відомі також під назвою бюджетів пріоритетів. Останні призначені для реалізації загальнонаціональних стратегічних інтересів, залежно від яких виділяються ліміти коштів окремим відомствам, галузям, регіонам, програмам, проектам, грантам. Найбільш інтенсивного розвитку система програмно-цільового управління бюджетом і споріднені з нею технології одержали у Сполучених Штатах Америки і країнах Західної Європи.
Система програмно-цільового бюджетування є комбінацією трьох взаємодіючих і взаємодоповнюючих етапів бюджетного планування (рис. 10.3).
У системі програмно-цільового бюджетування показник результату ключовий для всіх процедур бюджетного планування і менеджменту.
Рис. 10.2. Етапи розвитку бюджетних технологій у провідних країнах світу у 2-гій половині ХХ ст.
Результати вимірюються кількістю кінцевих благ або послуг, вироблених (наданих) завдяки даній програмі. Важливе місце займає оцінка програм – систематизоване оцінювання реалізації програми з погляду відповідності завданням, зазначеним у державному бюджеті. Оцінка полягає у визначенні результатів і вигід, очікуваних у процесі здійснення державної програми, а також затрат економічних ресурсів і бюджетних коштів.
Рис. 10.3. Етапи процедури програмно-цільового бюджетування.
Отже, аналіз за процедурами системи програмно-цільового бюджетування передбачає порівняння відносних витрат і результатів альтернативних способів реалізації поставлених завдань у рамках фінансованої бюджетної програми, тоді як традиційне бюджетування обмежується розглядом одного варіанту.
На концептуальній основі бюджетування у західних країнах в останні десятиліття було розроблено і запроваджено у практику цілий ряд аналітично-управлінських технологій оптимізації бюджетів усіх рівнів, а також відомчих кошторисів. Усі нововведення об’єднує програмно-цільовий метод розроблення бюджетів.
Однією з новацій став бюджетний процес на збалансованій основі, запропонований у США. Головним у ньому є лімітування й адресне витрачання коштів за критеріями національних або регіональних пріоритетів.
На основі заявок і обґрунтувань, поданих зацікавленими структурами, проектується розподіл очікуваних доходів за призначенням з урахуванням передбачених обмежень. Адміністрація кожної установи має узгодити величину видатків з установленими базовими обмеженнями. За принципом збалансованого бюджету сума всіх видатків повинна дорівнювати величині очікуваних доходів. Щоб не порушити бюджетного балансу, кожне можливе збільшення асигнувань на певну мету компенсується скороченням іншої статті видатків. Процедура поширюється лише на кошторис бюджетної установи в цілому, а не на здійснювані нею програми.
Це означає, що менеджери у межах своєї компетенції вільні в розподілі загальної суми виділених коштів між конкретними програмами.
На ідею бюджетування спирається і процедура зменшеного бюджетування. Вона передбачає скорочення обсягів фінансування нижче того рівня, що забезпечує проведення урядової політики у поточний момент. Призначення даної процедури полягає в гармонізації рішень на макро- і мікрорівні шляхом реорганізації діяльності державних установ у такий спосіб, щоб знизити її вартість і привести у відповідність з наявними фінансовими ресурсами.
У деяких країнах щодо бюджетних установ діє законодавство типу "Сансет" (англ. sunset – буквально "захід сонця"), що легітимізує припинення фінансування певної установи, якщо тільки право на її діяльність не поновлюється на новий термін. Сутність методу – можливість періодичної ліквідації непотрібних програм і неефективних установ. Sunset є механізмом, який повинен підвищувати відповідальність законодавчої влади і разом з тим ефективність виконавчої влади.
Бюджетування на нульовій основі. У світлі завдань більш ефективного розподілу і витрачання наявних грошових коштів виявилася недосконалість традиційної системи складання кошторисів неприбуткових державних установ, що фінансуються з бюджету, а також цільових бюджетних програм на основі методу "база плюс (мінус) зміни". Тому для модернізації технологій фінансування державних потреб був обраний новий інституційно-інструментальний підхід.
Традиційно розрахунки бюджетів і кошторисів здійснюються на основі вартісних показників базового періоду, скоригованих на очікувані зміни обсягу видатків. За альтернативним методом "складання бюджету на нульовій основі" кожен розпорядник бюджетних коштів має щорічно доводити заново доцільність витрачання кожної статті кошторисних коштів.
Ідея бюджетування на нульовій основі ґрунтується на тому, що у традиційному процесі бюджетного планування вже діючим програмам притаманні вищі пріоритети, ніж новим. Звідси, щоб розширити простір прийняття ефективних рішень, усі бюджетні плани (старі і нові) мають бути складені і за однаковими критеріями перевірені з нульової бази. Далі на основі відповідних пакетів рішень відбираються кращі та найефективніші можливості рішення кількох розроблених альтернатив.
За процедурою "складання бюджету на нульовій основі" бюджетні розрахунки починаються з нуля, немов самої установи і здійснюваних нею програм раніше не існувало. Ніякі колишні досягнення, традиції, прецеденти не беруться до уваги як аргумент на користь продовження діяльності. Натомість потрібні свіжі обґрунтування доцільності витрат на підставі новітніх фактів та існуючих умов, актуальних цілей і критеріїв. Складання кошторису (або програми) за процедурою "складання бюджету на нульовій основі" починається не з виділення асигнувань на підставі бюджетних призначень минулих років, а з перегляду доцільності всієї фінансованої за рахунок бюджетних коштів структури.
Отже, "складання бюджету на нульовій основі" – системна технологія бюджетування шляхом щорічного виконуваних заново обґрунтування і перерахунку видатків, що вимагає ранжування програм у порядку їх пріоритетності з відповідним фінансовим забезпеченням ресурсами. За словами американського економіста Р. Германсона, "кожен долар у бюджеті щорічно має відстоювати своє право на виживання".
Концептуальним дефектом моделі бюджетування на нульовій основі є відсутність конкретних, науково розроблених і обґрунтованих критеріїв відбору альтернативних варіантів. Воно залишається теоретично привабливим, логічно переконливим, але водночас досить важкодоступним методом на рівні бюджетної практики.
Метод "витрати – вигоди". Для одержання відповіді на питання, чи треба проводити конкретний захід або приймати програму, чи є вони економічними, раціональними та ефективними, використовуються кілька аналітичних методів, домінуюче і пріоритетне місце серед яких належить методу "витрати – вигоди".
Головною ідеєю цього методу на думку німецького економіста Курта Ціммермана є використання позитивних якостей механізму вартості для обґрунтування прийняття фінансових рішень у державному управлінні, які з техніко-організаційних причин не мають вартісної оцінки визначення їх раціональності, економічності та ефективності. Аналітично-управлінська процедура "витрати – вигоди" призначена для виявлення та вимірювання вигод від реалізації державних програм з урахуванням чинника часу. Цей метод передбачає грошовий розрахунок потенційних вигод від реалізації державних програм і проектів, здійснюваних на перспективу, порівняно з сумою пов’язаних з ними теперішніх витрат.
Процес аналізу включає три послідовні етапи:
інформаційний – визначення переліку статей витрат та видів потенційних вигод пропонованої бюджетної програми;
оціночний – визначення грошової оцінки очікуваних вигод;
дисконтний – визначення майбутньої чистої вигоди (вартість вигоди мінус сума витрат) у сучасній її вартості та з урахуванням можливості бюджетного фінансування за даних умов.
У процесі аналізу розрізняють два види вигод – прямі та непрямі. Перші виражаються у безпосередньому ефекті. Непрямі вигоди породжуються побічними ефектами даного проекту за межами його прямого призначення. Необхідно врахувати і ефект від побічних невигод.
Останнім часом у практиці бюджетного менеджменту використовуються ще два аналітичні методи – "вартісного ефекту" та "ефективності витрат". Порівняно з методом "витрати – вигоди" ці аналітичні процедури зовсім молоді і дещо спрощені.
Метод "аналізу вартісного ефекту" передбачає визначення з численних можливих багатовимірних варіантів дій відповідного суб’єкта оптимального для нього рішення (за різних можливостей). Критерієм прийняття бюджетних рішень у рамках цього методу є "вартісний ефект", який не є монетарною (грошовою) величиною і визначається як індекс, обумовлений виключно постановкою цілей і пріоритетів суб’єкта, що приймає рішення.
Метод "аналізу ефективності витрат" враховує позитиви аналітичних методів "витрати – вигоди" і "вартісного ефекту", але, водночас, значною мірою відрізняється від них. Якщо метод "витрати – вигоди" створює основу для прийняття рішень на макроекономічному рівні, то метод "аналізу ефективності витрат" – на мікроекономічному. На відміну від методу "витрати – вигоди" цей метод досліджує наслідки реалізації проекту, приймаючи до уваги багатовекторність постановки цілі. На відміну від методу "аналізу вартісного ефекту", де витрати і вигоди проекту фіксуються одночасно, під час "аналізу ефективності витрат" здійснюється роздільна калькуляція витрат і вигід. Розрахунок здійснюється майже аналогічно методу "аналізу вартісного ефекту", але з тією особливістю, що до фактичної вартості витрат відносять лише безпосередні витрати (негативні ефекти не враховуються). Привабливість проекту та ефективність заходу встановлюються як відношення вартості вигід до величини витрат. Захід вважається ефективним, якщо він у рамках цільових витрат має найвищий вартісний ефект і, відповідно, найвищу ефективність. Цим у критерій прийняття управлінських рішень уже заздалегідь закладаються певні фінансові обмеження.