Розділ 7. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів

7.1. Організаційні основи виконання місцевих бюджетів

Реалізація зваженої бюджетної політики органів місцевого самоврядування здійснюється під час виконання місцевих бюджетів. Здійснення повноважень, що покладені на органи місцевого самоврядування, можливо виконати лише за наявності достатнього обсягу фінансових ресурсів та їх використання на законних підставах. Затвердження головного фінансового плану держави – Закону України «Про Державний бюджет України» є необхідною умовою затвердження місцевого бюджету відповідного рівня.

Бюджетним кодексом України визначено, що до складу місцевих бюджетів належать бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Склад місцевих бюджетів України наведено на рис. 7.1.

Рис. 7.1. Склад місцевих бюджетів України

Сучасний розвиток фінансових відносин у країні потребує удосконалення системи управління бюджетними коштами з метою забезпечення обґрунтованості процесу розробки та реалізації фінансово-бюджетної політики держави. В зв’язку з цим ефективне управління бюджетними коштами є однією з найважливіших складових розвитку як держави в цілому так і окремих її регіонів. Управління бюджетними коштами заслуговує особливої уваги на кожній стадії бюджетного процесу.

Відповідно до Бюджетного кодексу України бюджетний процес - це регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

У статті 19 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджетний процес на місцевому рівні складається з чотирьох стадій, рис. 7.2.

Рис. 7.2. Стадії бюджетного процесу на місцевому рівні

Бюджетний процес є безперервним і складається з декількох окремих бюджетних циклів. Бюджетний цикл - це період бюджетного процесу, який повністю охоплює діяльність пов’язану зі складанням, розглядом, затвердженням і виконанням певного конкретного бюджету, а також розглядом та ухваленням рішення щодо звіту про його виконання.

Перша стадія бюджетного процесу на місцевому рівні розпочинається з доведення Міністерством фінансів України Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад особливостей складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період. Місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів, на основі яких головні розпорядники бюджетних коштів розробляють бюджетні запити та подають їх місцевим фінансовим органам.

Місцеві фінансові органи на всіх етапах бюджетного процесу проводять аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету.

Виконавчі органи відповідних рад, районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів.

Після схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону України «Про Державний бюджет України» Міністерство фінансів України доводить Раді міністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад прогнозні обсяги міжбюджетних трансфертів, методику їх визначення та інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозиції щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет.

У тижневий термін після ухвалення закону України «Про Державний бюджет України» в другому читанні Кабінет Міністрів України доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад обсяги міжбюджетних трансфертів на наступний бюджетний період. На підставі доведених показників Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети.

Друга стадія бюджетного процесу на місцевому рівні визначає процес прийняття проекту рішення про місцевий бюджет. Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії відповідної ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної ради та повинен містити:

1) пояснювальну записку до проекту рішення, яка повинна містити:

а) інформацію про соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступний бюджетний період;

б) оцінку надходжень доходів, враховуючи втрати доходів у результаті наданих відповідною радою податкових пільг;

в) пояснення до основних положень проекту рішення про місцевий бюджет, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків щодо функцій та програм;

г) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин та надання субвенцій на виконання інвестиційних проектів;

д) інформацію щодо погашення боргу Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, обсягів та умов запозичень;

2) прогноз показників відповідного бюджету за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди;

3) проект показників зведеного бюджету району, міста з районним поділом, міста, що об’єднує бюджети села, селища, міста районного значення;

4) показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умови, якщо реалізація проекту триває більше одного бюджетного періоду;

5) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період та на наступні три бюджетні періоди;

6) інформацію про хід виконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді;

7) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету, які подаються до бюджетної комісії відповідної ради;

8) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація чи виконавчий орган відповідної ради.

Рішенням про місцевий бюджет визначаються:

1. загальна сума доходів і видатків місцевого бюджету;

2. граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді і боргу Автономної Республіки Крим;

3. бюджетні призначення головним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією;

4. доходи бюджету за бюджетною класифікацією;

5. бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;

6. додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

Затвердження місцевих бюджетів України відбувається в два етапи:

1. Бюджет Автономної Республіки Крим, обласні і районні бюджети, міські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної обласної, районної ради не пізніше ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону України «Про Державний бюджет України».

2. Міські бюджети, районні у містах, селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються відповідно рішеннями міської, районної в місті, селищної або сільської ради не пізніше ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського (міст Києва і Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки Крим чи міста обласного значення) бюджету.

На третій стадії бюджетного процесу на місцевому рівні здійснюється виконання місцевих бюджетів. Виконання місцевого бюджету – це забезпечення повної та своєчасної мобілізації надходжень місцевого бюджету, а також своєчасного повного, безперервного та цільового фінансування ним видатків.

З метою ефективного виконання місцевих бюджетів слід дотримуватись таких принципів:

• чіткого розмежування повноважень учасників бюджетного процесу та координації їхньої діяльності;

• відповідності прийнятих зобов’язань обсягам бюджетних асигнувань і кошторисних призначень;

• цільового, економічного та ефективного використання бюджетних коштів;

• співставлення цілей місцевої бюджетної політики з напрямками витрачання бюджетних коштів;

• забезпечення безперервного внутрішнього і зовнішнього контролю.

Реалізація вищеперерахованих принципів дозволяє підвищувати ефективність виконання місцевих бюджетів на кожному етапі.

Виконання місцевих бюджетів здійснюється за такими етапами:

• Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад або сільські голови забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів. Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

• Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами ДКСУ.

• Місцевий бюджет виконується за розписом, який затверджується керівником місцевого фінансового органу. Керівник місцевого фінансового органу протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням.

• Місцевий фінансовий орган у процесі виконання місцевого бюджету за доходами здійснює прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету.

• Рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється відповідною місцевою радою на підставі офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду, про обсяг залишку коштів загального та спеціального фондів (крім власних надходжень бюджетних установ) відповідного бюджету. Факт перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету визнається за умови перевищення доходів загального фонду місцевого бюджету (без урахування міжбюджетних трансфертів), не менше ніж на 5 відсотків; недоотримання доходів більше 15%.

• Після набрання чинності закону України «Про Державний бюджет України» органам державної влади та їх посадовим особам забороняється приймати рішення, що призводять до виникнення додаткових витрат місцевих бюджетів, без визначення джерел коштів, виділених державою для забезпечення цих витрат.

Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється відповідно до Наказу Державного казначейства України від 4 листопада 2002 року N 205 «Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів» зі змінами та доповненнями від 2 квітня 2009 року N 139 та Бюджетним кодексом України в частині виконання місцевих бюджетів. Порядок виконання місцевих бюджетів України наведено на рис. 7.3.

Після затвердження місцевих бюджетів фінансові органи та міські, сільські, селищні ради або їх виконавчі органи складають:

1. річний розпис доходів місцевих бюджетів;

2. помісячний розпис доходів загального фонду місцевих бюджетів;

3. розпис фінансування місцевих бюджетів;

4. помісячний розпис фінансування загального фонду місцевих бюджетів;

5. розпис асигнувань місцевих бюджетів;

6. помісячний розпис асигнувань загального фонду місцевих бюджетів.

Рис. 7.3. Порядок виконання місцевих бюджетів України

Органи Казначейства України реєструють асигнування на відповідних рахунках, відкритих за групами рахунків позабалансового обліку. У разі, якщо розпис місцевого бюджету не відповідає встановленим бюджетним призначенням, орган Казначейства України повертає його фінансовому органу на доопрацювання з супровідним листом, який містить обґрунтування щодо причини повернення.

Фінансові органи відповідних рад або їх виконавчі органи чи міські, селищні, сільські голови після затвердження місцевих бюджетів подають за місцем обслуговування до територіального органу Казначейства рішення про затвердження відповідних бюджетів, програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільові програми з інших питань місцевого самоврядування, затверджені рішенням відповідних рад, та розпорядження, які видаються на виконання програм. Під час казначейського обслуговування місцевих бюджетів органи казначейства України здійснюють функції, які відображені на рис. 7.4.:

Рис. 7.4. Функції територіальних органів Державної казначейської служби України щодо обслуговування місцевих бюджетів

Рахунки для обліку операцій щодо виконання місцевих бюджетів відкриваються на балансі Головних управлінь Казначейства за балансовими рахунками Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів відповідно до Інструкції про відкриття аналітичних рахунків для обліку операцій по виконанню бюджетів у системі Державного казначейства, затверджених наказом Державного казначейства України від 28.11.2000 N 119 «Про затвердження інструктивної бази». Перерахування платежів, сплачених платниками до місцевих бюджетів, здійснюється через Систему електронних платежів Національного банку України на рахунки, відкриті на балансі Головних управлінь у розрізі місцевих бюджетів та кодів класифікації доходів бюджету. Операції з обробки платежів, що надійшли до місцевих бюджетів, здійснюються у такій послідовності:

• повернення надміру або помилково сплачених коштів;

• розподіл платежів до бюджетів за нормативами, визначеними Бюджетним кодексом України та рішенням відповідної ради про місцевий бюджет;

• перерахування до Державного бюджету та місцевих бюджетів коштів, що передаються з місцевих бюджетів згідно з законом України про Державний бюджет України на відповідний рік та рішенням відповідної ради про місцеві бюджети;

• проведення розрахунків за міжбюджетними трансфертами;

• перерахування залишків надходжень на рахунки для обліку коштів загального та спеціального фондів місцевих бюджетів.

Значну питому вагу в складі джерел доходів формування місцевих бюджетів становлять податкові надходження. Платниками податків є юридичні та фізичні особи, які сплачують платежі у безготівковій або готівковій формі через установи банків на відповідні рахунки, відкриті на балансі управлінь Казначейства України.

На четвертій стадії бюджетного процесу на місцевому рівні відбувається підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього. Територіальне управління Казначейства України складає та подає відповідним місцевим фінансовим органам звітність про виконання місцевих бюджетів. Зведені показники звітності про виконання бюджетів одночасно подаються територіальними органами казначейства України відповідно Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам місцевих державних адміністрацій та виконавчим органам відповідних місцевих рад.

Квартальний та річний звіти про виконання місцевого бюджету подаються до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією, виконавчим органом відповідної місцевої ради або сільським головою у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду. Перевірка річного звіту здійснюється Рахунковою палатою Верховної Ради Автономної Республіки Крим (щодо використання органами виконавчої влади коштів бюджету Автономної Республіки Крим), комісією з питань бюджету Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради, після чого Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні місцеві ради затверджують річний звіт про виконання бюджету або приймають інше рішення з цього приводу. Місцеві бюджети, так як і Державний бюджет України, виконуються за розписом доходів і видатків на відповідний рік.