Розділ 10. Світовий досвід бюджетного менеджменту

10.1. Бюджетна теорія і практика у розвинутих країнах Заходу.

Бюджет сучасного розвиненого суспільства спирається на досить фундаментально і глибоко розроблену теорію. Серед її творців – У. Петті, П. Буагільбер, А. Сміт, Д. Рікардо, Дж. Ст. Мілль, А. Вагнер, Дж. М. Кейнс, Г. Шмольдерс, П. Самуельсон, Дж. Б’юкенен.

Бюджет у сучасному розумінні виник з ідеї суспільної згоди на стягування податків та парламентського контролю за їх витрачанням. Однією із фундаментальних вихідних засад учення про бюджет є концепція "суспільного товару", тобто надання державою різних суспільних благ і послуг залежно від суспільних потреб.

Більшість західних фінансистів-теоретиків трактують бюджет як своєрідну галузь з виробництва необхідних суспільству неринкових благ з його відповідним фінансовим забезпеченням. У працях західних теоретиків бюджет, бюджетний процес і бюджетний менеджмент описуються й аналізуються в ринкових категоріях як механізми виявлення попиту та пропозиції на суспільні блага і послуги, їх задоволення, а, отже, і як механізми визначення цін на них. Через бюджет, подібно до ринку або біржі, здійснюються мінові акти купівлі – продажу. Тільки у даному випадку йдеться про операції фіскального обміну "податки – блага".

Через бюджет оформляється своєрідна мінова угода між приватними особами і державою. Ця угода здійснюється на основі суб’єктивної оцінки корисності державних послуг їх споживачами та порівняння цієї корисності з тягарем податкових зобов’язань, необхідних для фінансування державних послуг (благ).

У результаті узагальнення ідей, закладених представниками світової фінансової думки у визначення бюджету, за В. Федосовим його сутність можна викласти як законодавчо (на підставі вибору певних соціально-економічних і політичних пріоритетів) аналітично обґрунтований розрахунок передбачених на визначений період видатків, зумовлених обсягом і структурою забезпечуваних державою благ, послуг і трансфертів, та призначених для їх оплати грошових надходжень з підведенням загального балансу.

Італійський економіст і соціолог Вільфредо Парето сформулював критерій ефективності використання бюджетних ресурсів (оптимальність за Парето). В його інтерпретації ефективне витрачання бюджетних коштів вважається досягнутим, коли на певний момент наявні фінансові ресурси розподілені і використовуються у такий спосіб, що забезпечується максимальний або близький до нього рівень добробуту всіх членів суспільства. Оптимальність досягається за такого балансу між бюджетними доходами і видатками, коли кожен громадянин держави після сплати податків не відчуває себе в гіршому стані, ніж до того. Це пояснюється тим міркуванням, що за рахунок податкових надходжень для платників податків створюються суспільні блага, що фінансуються з бюджету, цінність (вартість) яких урівноважує тягар оподаткування.

У реальному житті відбувається гостра боротьба навколо доступу до бюджетних асигнувань. У таких умовах оптимальність за Парето може бути досягнута лише як наслідок взаємного порозуміння між дійовими особами бюджетного процесу, намагання не завдавати шкоди інтересам один одного. Зрозуміло, що у прагненні до егоїстичних вигід такий характер поведінки є досить гіпотетичним.

Для організації управління бюджетом, здійснення ефективного бюджетного менеджменту, розроблення й упровадження сучасних його технологій необхідні відповідні політичні інститути й управлінські структури. В основу формування суспільно-політичних інститутів західна демократія поклала свободу політичного вибору та вільну економічну поведінку, керовану раціональними власницькими інстинктами. Усі політичні й економічні сили через парламентські механізми законотворчості домагаються фіксації своїх інтересів у бюджеті.

У демократичному суспільстві бюджет і бюджетна політика формуються як результат складного процесу взаємодії інтересів економічного, соціального, політичного і культурного характеру. В умовах демократії, де правова держава виступає на ринку як активний виробник і споживач, кредитор, боржник та інвестор, бюджет виконує функцію найбільш пріоритетного і домінуючого каналу перерозподілу частини вартості національного продукту між урядом і народом як виборцем, платником податків і отримувачем соціальної допомоги.

За умов загального виборчого права кожний громадянин, незалежно від його майнового стану і соціального статусу, наділений рівною з іншими можливістю реалізувати свою індивідуальну свободу, беручи в тій чи іншій формі участь у бюджетному процесі. В умовах демократії виборці, користуючись досить широкими правами у сфері бюджетного законодавства, мають можливості реального впливу на питання бюджетної політики. Ядром конституційно-парламентського бюджетного права є принцип, що обрані демократичним шляхом народні представники розглядають і затверджують (вотують) бюджет.

В умовах демократії функціонування бюджетного менеджменту, його зміст і форми не можуть не залежати від суспільного вибору всіх, хто має право голосу. Вона значною мірою залежить від суб’єктивної мотивації осіб, які приймають рішення. Народні представники в парламентах з огляду на перспективи власного обрання чи переобрання нерідко покладаються на популярні й популістські, а не на науково обґрунтовані рішення. Демократична процедура прийняття бюджетних рішень успішно функціонує лише за умови, коли існує певна схожість індивідуальних пріоритетів та орієнтація на однотипні суспільні цінності.

Хибним є поширене переконання, що демократичний спосіб прийняття рішень у всіх випадках абсолютно бездоганний. Відомою є теорема Ерроу – теоретизована американським економістом К. Ерроу у формі теореми неможливості проблема групового вибору. Згідно з нею, прийняття несуперечливих, колективно узгоджених рішень неможливе, якщо тільки ці рішення не залежать від однієї людини, не приймаються одностайно, не вибираються лише з двох можливостей.

Конституційно-парламентські ознаки бюджету яскраво проявляються у демократичному виборі бюджетних пріоритетів. Визначення бюджетних пріоритетів, планування і вотування обсягів і структури державних доходів і видатків, виконання бюджету і контроль за ефективним використанням фінансових ресурсів (тобто фактично бюджетний менеджмент) по суті є політичним процесом прийняття рішень. Фінансовій практиці властивий економічний суб’єктивізм. Так, закон про бюджет у кінцевому підсумку приймається не з міркувань вищої логіки чи доводів теорії. В умовах демократії у процедурах прийняття рішень здебільшого беруть участь матеріально зацікавлені та політично орієнтовані непрофесіонали – виборці та парламентарі, які, передусім, керуються індивідуальними уявленнями, пристрастями, інтересами. Науковій і адміністративно-професійній еліті інколи залишається лише оцінити прийняті рішення з погляду певних науково-теоретичних принципів та прагматичної доцільності.

Відображаючи волю виборців і парламентарів, бюджет відбиває національні пріоритети, економічні, політичні і соціальні інтереси суспільства. Бюджетні статті є фінансовим відображенням суспільних цінностей. У своєрідній специфічній формі бюджет поєднує широкий спектр суперечливих фінансових інтересів з політичною мотивацією. На вирішальному етапі бюджетного процесу, за характеристикою лорда Бріджеса, "бюджет є найсмачнішою стравою на парламентському банкеті". Виходячи з цього, уряд намагається за допомогою бюджетного менеджменту максимізувати функцію суспільного добробуту шляхом оптимального врахування колективних інтересів різних верств суспільства як виборців-податкоплатників, беручи при цьому до уваги ресурсні та політичні можливості та обмеження. Функція суспільного добробуту, яка реалізується за допомогою бюджетного менеджменту, враховує зважені вигоди широкого кола різних соціальних груп – підприємців, найманих працівників, державних службовців, безробітних тощо.

Водночас, відстоюючи державні інтереси, уряд (незважаючи на всі обмежувальні умови) повинен гарантувати і забезпечувати виконання бюджету, щоб за задовільного стану балансу доходів і видатків зберегти політичну підтримку свого курсу. Слід зазначити, що суспільно-політичний ефект деяких бюджетних рішень абсолютно несумірний з реальним обсягом затрачуваних коштів.

Державні потреби завжди переважають ресурси, наявні для їх фінансування. Невідповідність між запитами і реальними фінансовими можливостями обертається загостреною проблемою суспільного вибору в бюджетному процесі. Ось чому бюджетні призначення належать до політичних рішень першорядного значення, навколо яких виникають конфлікти і укладаються політичні угоди.

Бюджету як динамічному явищу властивий так званий бюджетний дрейф. Він являє собою безперервну реакцію обсягів та структури бюджету на зміну параметрів економічної кон’юнктури, соціальної і політичної ситуації.

Незалежно від форми державного устрою постає проблема вертикальних і горизонтальних бюджетних відносин між різними урядовими юрисдикціями (загальнодержавною, регіональною, місцевою), кожна з яких має право збирати податки і витрачати бюджетні кошти. Цілеспрямований і ефективний бюджетний менеджмент дає змогу пом’якшити і гуманізувати суперечливі інтереси, що розколюють суспільство, гармонізувати міжрегіональні зв’язки, протистояти завжди можливим непередбачуваним обставинам. Через диференціацію регіональних фінансово-економічних потенціалів міжтериторіальне переміщення ресурсів об’єктивно неминуче. Складність перерозподільчого процесу полягає у проблемі узгодження інтересів донорів і реципієнтів, у пошуках способів стимулювати перших за допомогу другим.

Багатоступенева бюджетна система об’єктивно передбачає розподіл функцій коштів бюджету між різними рівнями влади за умови збереження певної фінансової самостійності на кожному з них. В ідеалі розподіл функцій і відповідне їм ресурсне забезпечення мають бути оптимальними, а витрачання коштів – максимально ефективним. Із проблемами подібного роду має справу бюджетний (фіскальний) федералізм.

Бюджетний федералізм – законодавчо зафіксований розподіл функціональних повноважень та відповідальності структур різних рівнів влади з паритетним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ними на засадах державної соціально-економічної і політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної, міжнаціональної і суспільної солідарності. Поєднуючи владні повноваження з фінансовими можливостями, бюджетний федералізм охоплює широке коло питань менеджменту взагалі і бюджетного менеджменту зокрема – від політичних процедур прийняття рішень до скоординованої організації фінансових потоків у масштабах держави й ефективного управління ними.

За допомогою бюджетного федералізму відбувається пряме зарахування податків за встановленими квотами в бюджети трьох рівнів за належного фінансування потреб усіх бюджетів. Ефективно побудований бюджетний федералізм має саме регулюючий характер, дає змогу оптимально збалансувати необхідні потреби з фінансовими можливостями.

У західних країнах бюджетний федералізм не обмежується територіальним перерозподілом ресурсів у режимі пасивно-гуманітарної фінансової допомоги. Усі механізми сучасного бюджетного федералізму спрямовані на заохочення до активного прагнення до самодостатності, опори на власні сили, нарощування фінансово-економічного потенціалу.

Заохочення власних зусиль адміністративно-територіальних одиниць ґрунтується на інституційному партнерстві за принципом доповнювальності, за яким центральний уряд у певній пропорції додає свої ресурси до регіональних. Дана пропорція оперативно змінюється залежно від економічної та соціальної кон’юнктури чи рівня розвитку. Відповідно у західних країнах проведена типологізація регіонів і територій за ознаками стану інфраструктури, конкурентоспроможності виробництва, структури населення, фінансового потенціалу.

У контрактних, по суті, умовах надання фінансової підтримки фіксуються взаємні зобов’язання сторін, трансферт коштів ув’язується з вимогою щодо поліпшення соціально-економічного стану регіону (території) і, зокрема, перспективою розширення податкової бази та економії бюджетних коштів.

Для деяких країн бюджетний федералізм – аналог національної політики, взятої в її фінансово-господарському вимірі. Найважливіше його призначення – гармонізація міжрегіональних відносин і міжбюджетного співробітництва різних рівнів влади як фактора національної єдності та суспільної стабільності.

У практиці західних держав склалися два підходи до здійснення фінансової політики щодо регіонів:

1. рентний – передбачає врахування регіональної специфіки щодо природно-кліматичних і демографічних умов, наявності корисних копалин. На цій основі в процесі бюджетного менеджменту розробляються поправочні коефіцієнти, за допомогою яких коригуються обсяги фінансової допомоги конкретним регіонам;

2. соціальний – бюджетний менеджмент будується на принципі повсюдного забезпечення загальнодержавних соціальних стандартів через гранти трансфертного характеру.

Г рант (субсидія) на бюджетне вирівнювання – фонд, виділений центральним урядом субнаціональним (регіональним і локальним) властям з метою поповнення місцевих бюджетів (і тим самим зниження міжбюджетної диференціації доходів) за принципом: чим нижчі доходи місцевого бюджету на душу населення, тим більша сума гранта (субсидії). Застосовуються різні види грантів (рис. 10.1).

Рис. 10.1. Види грантів на бюджетне вирівнювання.