Глава 1. Собственность в жилищной сфере.

1.1. Цели и результаты реформы жилищно-коммунального хозяйства

Развитие института управления в жилищной сфере формировалось в рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации и впрямую завесило от целей реформирования, предусмотренных Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации (Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425) и Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 797 "О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации".

Реформа жилищно-коммунального хозяйства предполагала:

финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий;

повышение надежности функционирования коммунальных систем жизнеобеспечения;

переход к самофинансированию организаций жилищно-коммунального хозяйства путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей;

увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, определяемого в основном путем конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги;

ликвидацию сверхнормативного износа основных фондов;

увеличение доли платежей населения в покрытии издержек на эксплуатацию и развитие объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являлись:

ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса;

обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Эти цели достигались:

совершенствованием системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

переходом на договорные отношения и развитием конкурентной среды;

предоставлением потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсным отбором организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание;

внедрением ресурсосберегающих технологий;

прекращением практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

совершенствованием системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установлением повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциацией оплаты жилья в зависимости от качества и его местоположения;

совершенствованием системы социальной защиты населения: упорядочением существующей системы льгот, усилением адресной направленности выделяемых на эти цели средств;

повсеместным полномасштабным переходом к системе персонифицированных социальных счетов граждан.

Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья стало рассматриваться как один из наиболее приемлемых способов защиты прав собственников в жилищной сфере и как элемент демонополизации сферы управления жилищным фондом. Так как предполагалось, что товарищество собственников жилья:

способно оказывать влияние на стоимость и качество, предоставляемых жилищно-коммунальных услуг;

получает реальную возможность самостоятельно решать вопросы организации обслуживания и эксплуатации жилья, а следовательно, и определять порядок расходования средств, направляемых на эти цели;

имеет возможность применять ресурсосберегающие мероприятия, что позволяет значительно уменьшить общий объем потребления ресурсов за счет предотвращения неоправданных расходов воды, газа и других энергоресурсов;

приучает население экономно относиться к предоставляемым жилищно-коммунальным услугам, так как у него появляется возможность прослеживать связь между своими затратами и потреблением этих услуг, что практически невозможно осуществить в муниципальном жилищном фонде, и в частности в отдельных приватизированных квартирах.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна была привести к развитию конкуренции в двух направлениях:

конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;

конкуренция подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.

Прошло 15 лет с начала реформаторских преобразований в сфере реформы жилищно-коммунального хозяйства и можно подвести некоторые итоги:

построена система межбюджетных отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

введена система социальной защиты граждан при оплате ими жилого помещения и коммунальных услуг;

изменена система ценообразования на выполнение работ и оказания услуг по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирных домах;

создана система органов государственных жилищных инспекций в субъектах Российской Федерации;

упорядочена система льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и определения источников их финансирования;

введена дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества, местоположения и благоустройства;

структура платежей приведена в соответствие с бременем несения расходов собственников;

продолжается процесс разгосударствления управляющих и эксплуатационных организаций;

продолжается переход на договорные отношения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг населению;

обеспечивается контроль обоснованности и уровня тарифов на предоставление жилищно-коммунальных услуг;

осуществляется переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.

Но многие проблемы в жилищно-коммунальном комплексе остались нерешенными:

• жилищно-коммунальный комплекс из кризисного состояния не выведен;

• резко увеличился износ основных фондов;

• недофинансирование ЖКК продолжается;

• жилищно-коммунальные услуги продолжаются предоставляться с высокой затратной частью;

• демонополизация в сфере управления жилищным фондом не наступила;

• сложившаяся система управления жилищным фондом осталась неэффективной;

• дотационность сферы ЖКХ не ликвидирована;

• не созданы условия для привлечения частных инвестиций;

• продолжается рост задолженности в ЖКК, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств муниципальными бюджетами, населением, а также недостаточностью механизмов тарифного регулирования;

• планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам.

В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами конкурентных отношений в сфере управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений.

Недостатки ранее действующей системы договорных отношений были обусловлены следующими обстоятельствами:

• управляющие организации в зависимости от организационно-правовой формы находились в неодинаковых условиях при осуществлении хозяйственной деятельности;

• органы местного самоуправления осуществляли выбор управляющих организаций путем проведения открытых конкурсов на управление жилищным фондом, собственником которого они не являлись;

• при создании управляющих организаций предполагалось, что они будут в системе договорных отношений выступать в интересах собственников жилья и защищать их права потребителей ЖКУ (Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации"). Фактически созданные управляющие организации, как самостоятельные хозяйствующие субъекты, стали выступать в договорных отношениях от своего имени и за свой счет;

• управляющие организации несли убытки в связи с не исполнением населением и бюджетами обязательств по оплате за предоставленные ЖКУ;

• управляющие организации при сложившейся системе договорных отношений не проявляли заинтересованности в развитии коммерческой деятельности, так как полученная ими прибыль взыскивалась по суду за неплатежи населения и бюджета. Таким образом, сфера управления недвижимостью оказалась не выгодной для инвестирования;

• на управляющие и обслуживающие организации возлагались обязанности по соблюдению нормативов содержания жилищного фонда в полном объеме без учета его частичного финансирования;

• на управляющие организации возлагались обязанности оплачивать налог на землю за собственников помещений в многоквартирном доме. При этом собственники отказывались компенсировать управляющей организации данные расходы в связи с тем, что доля в праве на земельный участок в нормативных пределах им не передавалась и следовательно налогоплательщиками они не являются;

• управляющие организации заключали договора с ресурсоснабжающими организациями от своего имени, как юридическое лицо и при невыполнении обязательств по оплате ресурсов им переставали предоставлять ресурсы (ХВС, ГВС, тепло). В связи с этим возникали социальные конфликты с населением, добросовестно оплачивающим коммунальные услуги;

• поставщики ресурсов считали управляющие организации юридическим лицом на уровне промышленного предприятия и на основании этого применяли к ним требования по оплате только по приборам учета, отключали жилые дома в целом в случае просрочки платежей населением, предъявляли требования по дополнительной оплате за сверхлимитивное водопотребление и пр.;

• управляющие и обслуживающие организации привлекались к административной ответственности за несоблюдение правил и норм по содержанию жилищного фонда без учета тех обстоятельств, что принятые ими в управление дома имели неудовлетворительное техническое состояние и требовали проведения капитального ремонта. Штрафные санкции за несоблюдение правил и норм по содержанию жилищного фонда взыскивались из средств управляющей организации, которые в свою очередь предназначены для содержания жилищного фонда. Несоблюдение нормативов по содержанию из-за недофинансирования и применения штрафных санкций приводило дополнительно к еще большему недофинансированию;

• из-за недофинансирования управляющие и обслуживающие организации вынуждены были производить работы не необходимые для содержания дома, а те которые имеют наибольшие штрафные санкции;

• в связи с отсутствием перечней работ и услуг, входящих в содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а также прейскуранта цен на эти работы и услуги, население лишалось возможности проконтролировать их исполнение;

• возмещение средств за граждан, имеющих льготы по оплате ЖКУ, управляющим организациям в полном объеме не производились. Многочисленные иски, поданные в суды общей юрисдикции, рассматривались в пользу собственников и нанимателей, имеющих льготы, а управляющим организациям арбитражные суды отказывали в компенсации средств ввиду отсутствия порядка перечислений таких компенсаций в действующем законодательстве. Льготные категории граждан самостоятельно делали перерасчет платежей и не доплачивали денежные средства управляющим организациям. Не дополученные средства не компенсировались и в результате у управляющей организации образовывались невосполнимые долги.

• плата за капитальный ремонт жилищного фонда не капитализировалась, а расходовалась на текущие работы и на погашение задолженностей;

• бюджетные средства на проведение капитального ремонта в частном жилищном фонде не выделялись;

• управление ветхим жилищным фондом стало мало перспективным и непривлекательным для коммерческих организаций;