А.С. Телегин дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих

Телегин А.С., кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и финансового права ФГБОУ ВПО "Пермский государственный национальный исследовательский университет".

Государственная служба, являясь одним из средств реализации публичной власти, невозможна без четко установленных мер юридической ответственности. Наиболее распространенной и широко применяемой в силу ее прямой взаимосвязи с должностным статусом государственных гражданских лиц является дисциплинарная ответственность, применение мер которой предполагает, что другие меры оказались неэффективными.

В отличие от иных видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. Меры дисциплинарной ответственности применяются не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом) <1>.

--------------------------------

<1> Чаянов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих // Трудовое право. 2006. N 6.

Стабильность и относительная независимость служащего должны сочетаться с подконтрольностью его действий и неотвратимостью ответственности за нарушение закона <1>. Институт дисциплинарной ответственности является одним из наиболее динамичных в законодательстве. Закон устанавливает специальную дисциплинарную ответственность государственных служащих, которая отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий.

--------------------------------

<1> Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 28.

Основанием для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Таковым в сфере государственно-служебных правоотношений признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Однако в законодательстве отсутствует единый перечень деяний, которые могут рассматриваться в качестве дисциплинарных проступков <1>, имеется лишь указание на отдельные составы. Это может выражаться в неисполнении или ненадлежащем исполнении служащим возложенных на него должностных обязанностей (нарушение обязательств, предусмотренных служебным контрактом, правил служебного распорядка, положений должностного регламента, приказов представителя нанимателя и т.п.), совершение прогула, появление на служебном месте в состоянии опьянения.

--------------------------------

<1> Добробаба М.Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве // Административное право и процесс. 2012. N 5; СПС "КонсультантПлюс".

Помимо этого, в качестве дисциплинарного проступка может рассматриваться также неисполнение или ненадлежащее исполнение общеслужебных обязанностей, ограничений и запретов, предусмотренных законодательством (ст. ст. 15 - 17 Закона о гражданской службе), например, публичные высказывания, суждения и оценки в средствах массовой информации в отношении деятельности органов государства и их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо органа, в котором служащий замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности.

Кроме того, выделяют дисциплинарные проступки коррупционного характера. Согласно ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе РФ к их числу относятся:

- непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

- непредставление сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;

- участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

- осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельности;

- вхождение гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством;

- нарушение служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Руководитель государственного органа, которому стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, способной привести к конфликту интересов, и не принявший мер по его урегулированию, также подлежит увольнению в связи с утратой доверия.

В отличие от дисциплинарных проступков перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. Законодательство о государственной службе предусматривает возможность наложения на государственных гражданских служащих следующих дисциплинарных взысканий:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) увольнение с гражданской службы.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ установил, что если, несмотря на применение дисциплинарного взыскания, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, то он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности <1>. Это в полной мере относится и к гражданским служащим.

--------------------------------

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса РФ" // Бюллетень ВС РФ. 2004. N 6.

Так как в законодательстве не установлено исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, соответственно, нет и четких указаний, какое взыскание соответствует каждому дисциплинарному проступку. Таким образом, вопрос о том, какое конкретно дисциплинарное взыскание применить к служащему, решается представителем нанимателя по его собственному усмотрению. Исключением из общего правила является увольнение, поскольку в Законе "О государственной гражданской службе в РФ" закреплен исчерпывающий перечень проступков, при совершении которых может применяться данное дисциплинарное взыскание (по основаниям, установленным п. 2, подп. "а" - "г" п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37). Данное дисциплинарное взыскание применяется, в частности, в случае:

- неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;

- однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей. Таковыми являются:

а) прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);

б) появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

в) разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;

г) совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором или постановлением суда;

д) нарушение служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий.

Служащие, замещающие должность гражданской службы категории "руководители", могут быть уволены в порядке дисциплинарного наказания также в случае принятия необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа либо в случае совершения однократного грубого нарушения своих должностных обязанностей, если это повлекло за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.

Как уже отмечалось, при совершении дисциплинарных проступков коррупционного характера гражданские служащие могут быть уволены с формулировкой "в связи с утратой доверия".

Кроме того, если вследствие дисциплинарного проступка был причинен материальный ущерб, то помимо дисциплинарного взыскания на виновного в причинении вреда может быть возложена обязанность возместить (частично или полностью) этот ущерб (материальная ответственность). Если в совершенном дисциплинарном проступке присутствуют признаки преступления или административного нарушения (например, хищение, растрата и т.п.), то дисциплинарная ответственность может сочетаться с уголовной или административной.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении гражданских служащих установлен ст. 58 Закона о государственной гражданской службе РФ. Порядок привлечения служащего к дисциплинарной ответственности представляет собой совокупность процессуальных действий, совершаемых уполномоченным на то лицом, и называется дисциплинарным производством. Основными стадиями названного производства являются: