И.В. Редькин высшее юридическое образование в россии: актуальные проблемы и вопросы контроля качества

Редькин И.В., кандидат юридических наук, заместитель председателя правления Ассоциации юристов России.

Сегодня российское высшее образование в целом и высшее юридическое образование в частности переживают не лучшие времена. Кризис отечественной системы обучения вызван многими причинами, внешними и внутренними. Основные тенденции современного высшего юридического образования заключаются в его массовости, коммерциализации и снижении качества обучения на фоне взрывного роста в последние десятилетия количества учреждений высшего образования, осуществляющих подготовку юридических кадров.

Массовый характер высшего юридического образования.

Высшее образование, включая высшее юридическое образование, становится все более массовым и всеобщим. Это глобальная тенденция. Как отмечается в докладе ЮНЕСКО, происходит эволюция высшего образования и приобретение им массового характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: "Образование: сокрытое сокровище". Основные положения доклада Международной комиссии ЮНЕСКО по образованию для XXI века. ЮНЕСКО, 1996.

В XIX - XX веках и ранее высшее юридическое образование было элитарным и было доступно в основном элите по сословному признаку. В настоящее время все хотят иметь высшее образование. Доступ к высшему образованию сегодня рассматривается как одно из важнейших общественных благ. Оно становится символом минимально необходимого социального статуса.

Люди хотят получать высшее образование для самых разных целей, в том числе не связанных с профессиональной деятельностью (стать грамотным потребителем, говорить на одном языке с другими, разбираться в теме и др.). В условиях усложнения технологий, всеобщей регламентации отношений, возросшего информационного потока необходимо адекватно понимать реальность и ориентироваться в социальном пространстве. Конституционное право на образование становится все более реализуемым, а современное общество становится все более образованным. В ежегодном докладе ОЭСР "Взгляд на образование 2012" отмечается, что Россия занимает первое место по числу людей с высшим образованием. Высшее образование имеют 54% россиян в возрасте от 25 лет <1>. Это количественный фактор. Что касается конкурентоспособности российского образования, то здесь есть большое поле для дальнейшей работы.

--------------------------------

<1> Education at a Glance 2012: OECD Indicators / http://www.oecd.org/edu/eag2012.htm.

Проблемы с массовостью и качеством образования являются глобальными, и они существуют не только в России, но в других странах, в частности в Китае, Индии, Японии и др. Американский социолог Иммануил Валлерстайн охарактеризовал тенденцию высшего образования к массовости и резкому увеличению количества студентов в университетах в конце XX века тенденцией к "регрессу университета к средней школе" ("secondary-schoolization"). Это привело к увеличению нагрузки преподавателей и к снижению исследовательской активности в совокупности с ростом набора обязанностей преподавателей (в частности, к увеличению размера учебных групп) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Валлерстайн Э. Европейский универсализм: риторика власти // Прогнозис. 1998. N 2. С. 44.

Востребованность юридического образования и его коммерциализация.

В условиях рыночной экономики юристы стали востребованной специальностью. Иметь юридическое образование престижно. Специалисты с таким образованием имеют относительно высокую оплату труда. Имея юридическое образование можно сделать хорошую карьеру, например занять высокую должность в государственном аппарате. Это вызывает увеличение спроса на юридическое образование. Спрос, как известно, рождает предложение.

В последнее десятилетие в России стало появляться множество новых учреждений высшего образования (далее - вузов), имеющих юридический профиль обучения. Кроме того, непрофильные вузы (технические, медицинские и др.) в массовом порядке начали открывать юридические факультеты. Сегодня трудно найти в стране вуз, в котором нет юридического факультета. И сельхозакадемия, и институт дизайна обязательно имеют в своем составе юридический факультет. Объясняется это тем, что нужны юристы, которые разбираются в вопросах правового регулирования аграрного сектора или здравоохранения. Если продолжать эту нехитрую логику, то надо открыть в юридических академиях сельскохозяйственные и медицинские факультеты, чтобы готовить фермеров или врачей, разбирающихся в вопросах правового регулирования.

Еще одна тенденция особенно актуальная для России - расширение платного обучения - образование стало своеобразным "товаром". Формируется рынок так называемых образовательных услуг, который существенно отличается от рынков обычных товаров (услуг). Существует миф о том, что данный рынок сам расставит приоритеты в образовании. В рамках этой известной парадигмы нужно создать большое количество вузов, а дальше рынок сам все отрегулирует: качественные вузы будут востребованы, а некачественные проиграют в конкурентной борьбе и исчезнут. Это очень упрощенное понимание функционирования рынков таких сложных услуг, как образование, где помимо спроса и предложения существуют также серьезные социальные (публичные) ограничения. Во всяком случае эта тема требует более глубокого исследования.

Сейчас, по данным Рособрнадзора, существует всего 910 вузов (филиалов), реализующих программы юриспруденции (550 государственных и 360 негосударственных). Их число сократилось за последние годы в результате более активной политики государства по отзыву лицензий (в 2009 г. в России было 1200 вузов (филиалов), осуществляющих подготовку юридических кадров. Для сравнения - в советское время подготовку юристов осуществляли 52 вуза.

С быстрым ростом числа вузов, которые осуществляют подготовку юристов, произошло снижение качества образования вследствие отсутствия государственной системы контроля и объективных механизмов присвоения квалификации.

Сегодня мы видим, что общая масса вузов фактически распадается на два сегмента:

1) относительно небольшое число вузов, обеспечивающих достаточно высокое качество образования, - это, как правило, государственные вузы, которые сегодня составляют стержень системы юридического образования;

2) большое количество вузов (как правило, частные учреждения образования) и их филиалы, исчисляемые многими сотнями, которые не обеспечивают необходимый уровень подготовки юристов или вообще откровенно зарабатывают деньги путем выдачи дипломов. Реклама таких псевдовузов в сети Интернет традиционно включает в себя три пункта: диплом "государственного образца"; отсрочку от армии; плату за обучение от 5000 руб. в месяц. Нередко вкупе с этим набором добавляют информацию о дискотеках и других увеселительных мероприятиях, проводимых в вузе. По оценкам Минобрнауки России, примерно 1 млн. 700 тысяч студентов сегодня обучаются по некачественным образовательным программам <1>.

--------------------------------

<1> Из доклада министра образования и науки РФ Д. Ливанова на совещании в Правительстве РФ 15 июля 2014 г. (http://government.ru/news/13753/).

Наиболее низкое качество обучения, как правило, в филиалах. Даже серьезные юридические вузы не всегда могут обеспечить необходимое качество обучения в своих филиалах в силу их удаленности от основной образовательной базы.

Преодоление проблемы "дипломов" отчасти возможно за счет введения квалификационных экзаменов на допуск в юридическую профессию и появления профессиональных стандартов. Российские работодатели в сфере юриспруденции пока еще слабо влияют на качество подготовки юристов. Они не формулируют свои требования к качеству подготовки соответствующих специалистов. Поэтому до сих пор нет профессиональных стандартов ни по одной юридической специальности.

Кризис системы государственного контроля качества образования.

Проблема заключается в том, что система государственного регулирования не была готова к принципиально новой ситуации перехода к рынку в сфере образовательных услуг. Своевременно не были выстроены механизмы защиты государства и общества от некачественных специалистов, особенно в тех областях, где необходимо гарантировать их качество (юриспруденция, медицина и т.д.).

Традиционная модель государственного контроля за качеством образования состоит из лицензирования вузов и государственной аккредитации образовательных программ (контроль ex-ante) и последующих проверок вузов (контроль ex-post). Она оказалась неэффективной в условиях коммерциализации высшего образования и появления тысяч частных вузов. Большинство государственных вузов встроились в коммерческую нишу (создали платные места), но при этом в своей массе они сохранили или незначительно снизили уровень качества обучения в силу наличия исторически присущих традиций обучения, воспроизводства профессорско-преподавательского состава, хорошей инфраструктуры и т.д. Что касается коммерческих вузов, то многие из них уловили коммерческую составляющую в массовой потребности в дипломах и сконцентрировались на этом исключительно как на бизнес-задаче.

Попытки создания механизмов защиты от некачественного образования начались сравнительно недавно, после того, как руководство страны выразило озабоченность проблемой качества высшего юридического образования. Будучи Президентом РФ, Д.А. Медведев неоднократно отмечал, что в стране перепроизводство юристов <1> - имеется в виду не высококвалифицированных специалистов, а количество выдаваемых дипломов. Что касается спроса и предложения на рынке труда юристов, то они разбалансированы. В результате чего сегодня сложилась парадоксальная ситуация: с одной стороны, юридических вузов и их выпускников слишком много, с другой стороны, все отмечают острую нехватку по-настоящему квалифицированных, профессиональных кадров. Соответственно, сохраняется постоянный высокий спрос на качественных специалистов в сфере юриспруденции. Так, по данным портала "Superjob", который делал собственный рейтинг юридических вузов, в ведущих юридических вузах страны (МГЮА, МГУ, УрГЮА, СПбГУ и др.) процент выпускников устроившихся по специальности, составляет более 95% <2>. Это говорит о том, что в вузах, которые обеспечивают высокое качество образования, выпускники в полной мере востребованы.

--------------------------------

<1> Д. Медведев: вузы готовят слишком много юристов // Ведомости. 2011. 15 февр. (http://www.vedomosti.ru/politics/news/1211368/medvedev_prizval_vuzy_prekratit_gotovit_beskonechnyh).

<2> http://www.superjob.ru/research/articles/1622/zarplatnyj-rejting-yuridicheskih-vuzov/

Сегодня в сфере образования и высшего образования в нашей стране государством проводятся реформы. Контуры этих реформ пока трудно определить - недавно принят новый Федеральный закон "Об образовании" <1>, "дорожная карта" <2>, содержащая новый набор инструментов регулирования. Государство проводит структурные реформы в этой сфере, вводит новые требования и критерии к вузам, усиливает свою контрольно-надзорную функцию. Так, начиная с сентября 2013 г. Рособрнадзор России аннулировал 300 лицензий на право ведения образовательной деятельности в негосударственном секторе <3>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании".

<2> План мероприятий "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки", утв. распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. N 2620-р.

<3> http://www.obrnadzor.gov.ru/common/upload/doc_list/Perechen_obrazovatelnykh_organizatsiy.docx

Формирование общественных механизмов оценки и контроля качества.

В связи со сложившейся ситуацией неэффективности бюрократических механизмов контроля возникла потребность в привлечении к задаче оценки качества образования работодателей и профессиональных сообществ. Такая практика успешно применяется во многих странах мира.

В настоящее время в России только начинается формирование моделей аккредитационных и сертификационных механизмов. Аккредитационные механизмы призваны дать публичную оценку качеству вузов. Сертификационные механизмы оценивают качество квалификации специалистов по определенной профессии.

Для того чтобы данная работа дала результат в масштабе страны, необходимы изменения в регулировании. Во-первых, необходимо, чтобы государство признавало результаты общественной аккредитации вузов и учитывало их в своей политике (распределение бюджетных мест и т.п.). Во-вторых, необходимо установить право работодателей отказывать кандидатам в приеме на работу по мотиву того, что вуз не прошел общественную аккредитацию. А когда будут созданы системы оценки квалификации кадров, ввести обязательные экзамены для допуска к ряду наиболее важных профессий, среди которых отдельные группы юридических профессий.

В зарубежной практике, как правило, квалификация юриста присваивается отдельной и независимой системой оценки квалификации (ассоциации юристов, государственные и негосударственные организации). Лицо, имеющее диплом о высшем юридическом образовании, не может заниматься практикой, пока не сдаст такие экзамены и не получит квалификацию. Это является тем фильтром, который защищает общество и государство от некачественных специалистов. Для нас этот международный опыт является весьма актуальным.

Деятельность Ассоциации юристов России.

Ассоциация юристов России одна из первых начала создавать механизм общественной аккредитации вузов. В соответствии с Указом Президента РФ от 26 мая 2009 г. N 599 "О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации" на Ассоциацию юристов России возложены отдельные функции по повышению качества подготовки юристов в стране. Во исполнение данного Указа в 2009 - 2011 гг. Ассоциацией юристов России совместно с Ассоциацией юридического образования (АЮРО) была проведена большая работа по разработке правовых и организационных механизмов участия юридического сообщества в повышении качества юридического образования. В рамках этой деятельности была создана Комиссия по общественной оценке качества высшего юридического образования под председательством С.В. Степашина, которая выполняет функции аккредитационного органа Ассоциации.

Общественная аккредитация, проводимая Ассоциацией юристов России, является публичной и прозрачной процедурой. Механизм общественной аккредитации, согласно разработанной процедуре, включает ряд условий: аккредитация носит добровольный характер; аккредитация является платной; обследование вузов проводится опытными экспертами, которых выдвинуло юридическое сообщество в лице региональных отделений Ассоциации юристов России.

С начала функционирования механизма общественной аккредитации экспертами Ассоциации юристов России по состоянию на октябрь 2014 г. было проведено обследование 163 вузов, из них было аккредитовано 138 вузов, в том числе 6 филиалов. Таким образом, примерно 15% от общего числа вузов (факультетов, филиалов), реализующих программы в области юриспруденции, сегодня соответствуют по качеству требованиям профессионального юридического сообщества. Информация об итогах общественной аккредитации направляется в Рособрнадзор России и регулярно публикуется в СМИ, а также на официальном сайте Ассоциации юристов России (www.alrf.ru) в разделе "Качество высшего юридического образования".

В соответствии со ст. 96 Федерального закона 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании" от и по согласованию с Министерством образования и науки РФ в 2015 г. Ассоциация планирует перейти на новую форму аккредитации - профессионально-общественную аккредитацию образовательных программ в области юриспруденции. Она будет проводиться в виде мониторинга качества реализации вузами образовательных программ (бакалавриат, магистратура, аспирантура) каждые пять лет. В настоящее время, помимо ст. 96 Федерального закона "Об образовании", пока еще нет детальной нормативно-правовой регламентации профессионально-общественной аккредитации образовательных программ. В декабре 2014 г. Правительство РФ должно подготовить предложения по данному вопросу Президенту РФ <1>.

--------------------------------

<1> Эта работа осуществляется в рамках Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки".

По итогам профессионально-общественной аккредитации образовательных программ Ассоциация планирует сделать собственный рейтинг юридических вузов, поскольку имеющиеся сейчас рейтинги являются общими в целом для вуза и не дают объективной информации о качестве подготовки в области юриспруденции.

Таким образом, сегодня происходит становление новой системы контроля качества юридического образования в соответствии с современными глобальными тенденциями развития высшего образования. В этой системе большую роль будут играть негосударственные институты работодателей и профессиональные сообщества, в частности, в сфере юриспруденции - это Ассоциация юристов России. Набор инструментов регулирования и контроля в этой системе будет включать: общественно-профессиональную аккредитация образовательных программ; сертификацию и оценку юридических квалификаций; профессиональные стандарты; отраслевые рейтинги вузов.