Е.В. Ельникова правовой титул на земельный участок как условие легализации самовольной постройки

Ельникова Е.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права ФГБОУ ВО "Российский государственный университет правосудия".

Приобретение права собственности на самовольную постройку в перечне иных оснований приобретения права собственности занимает особое место, поскольку является, по сути, способом легализации неправомерного поведения. Тем не менее названный способ является допускаемым законом в целях вовлечения незаконных строений в гражданский оборот с учетом их значительной стоимости как объектов недвижимости и отсутствия экономического смысла в их уничтожении. При этом необходимо стремиться "к достижению баланса интересов владельцев самовольных построек и гражданского общества путем установления комплексного правового регулирования отношений, вытекающих из возведения самовольной постройки" <1>. Исходя из этого установление возможности приобретения права собственности на самовольную постройку должно быть обусловлено наличием совокупности определенных правовых условий, закрепленных в законе таким образом, который исключал бы возможность их неправильного (в том числе расширительного) толкования.

--------------------------------

<1> Савина А.В. Правовой режим самовольной постройки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 1.

В числе установленных законом условий, необходимых для приобретения права собственности на самовольную постройку, приоритетное значение отводится наличию у владельца самовольной постройки определенного правового титула на занимаемый ею земельный участок. В соответствии со ст. 222 ГК РФ установление правомерности владения и пользования земельным участком является необходимым условием для разрешения вопроса о самовольном характере построек, возведенных на данном земельном участке <1>. В отсутствие сформированной теоретической концепции правового института самовольной постройки законодательные установления рассматриваемого условия не отличаются стабильностью, что является следствием подверженности всего этого института маятниковым колебаниям - от узаконивания либерального подхода к самовольной постройке как основанию приобретения права собственности на недвижимость до сужения использования названного института в качестве исключительной меры, во многом определяемым наличием тех или иных недолговременных, в том числе конъюнктурных, обстоятельств.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Московского округа от 16.11.2006 N КГ-А40/10489-06 по делу N А40-15384/06-16-119 // СПС "КонсультантПлюс".

Так, с 1 сентября 2006 г. из содержания ст. 222 ГК РФ был исключен третий пункт, допускавший признание судом права собственности на самовольную постройку за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку <1>. Наличие этой нормы позволяло формировать судебную практику, основанную на допущении признания права собственности на самовольную постройку за застройщиками, не имевшими законных оснований владения и пользования земельным участком не только до начала строительства и в процессе его совершения, но и нередко на момент завершения строительства объекта. Таким образом, складывалась ситуация, порождающая отсутствие стимулирования правомерного поведения, когда вначале имело место возведение объекта, а уже после этого в судебном порядке осуществлялась его легализация вследствие закрепления в отношении его права собственности застройщика. Такой порядок порождал дополнительные риски в результате отсутствия в последующем предоставления земельного участка застройщикам не только для них самих, но и для инвесторов, что могло приводить к тяжелым социальным последствиям, когда в качестве инвесторов выступали граждане с целью обеспечения своих потребностей в жилье. Ситуация приобрела еще большую остроту после дополнения Земельного кодекса РФ ст. 30.1, устанавливающей особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах <2>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 30.06.2006 N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (в ред. от 23.07.2013) // Российская газета. 2006. N 146.

<2> Федеральный закон от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 23.06.2014) // Российская газета. 2004. N 290.

Действующая редакция ст. 222 ГК РФ предусматривает возможность признания права собственности на самовольную постройку лишь за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. Иными словами, лицо, претендующее на приобретение титула собственника в отношении самовольной постройки, должно иметь вещное право (кроме сервитута) на расположенный под ней земельный участок. Только наличие указанного в законе вещного права, имеющего бессрочный характер, является необходимым (но не единственным) условием приобретения права собственности на самовольную постройку.

Исключение лиц, осуществивших самовольную постройку на чужом земельном участке, из числа субъектов, имеющих право на признание права собственности на самовольную постройку, рассматривается как ужесточение правил легитимации <1>. Такую оценку можно признать обоснованной в отношении судебного порядка. Однако нельзя не отметить, что изменениями в ст. 222 ГК РФ, вступившими в силу с 1 сентября 2006 г., предусматривается не только судебный, но и иной установленный законом порядок признания права собственности на самовольную постройку в предусмотренных законом случаях. Речь идет о так называемом административном порядке, предусматривающим возможность осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной регистрации права собственности на некоторые создаваемые или созданные объекты недвижимого имущества без судебного решения на основании представления документов, подтверждающих факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащих его описание, а также правоустанавливающего документа на расположенный под ним земельный участок.

--------------------------------

<1> Савина А.В. Указ. соч. С. 2.

Особенности государственной регистрации права собственности определены ст. 25.3 Федерального закона N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1> в отношении создаваемых или созданных объектов недвижимого имущества, если для строительства, реконструкции такого объекта в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется выдачи разрешения на строительство, а также для государственной регистрации права собственности гражданина на объект индивидуального жилищного строительства, создаваемый или созданный на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, на земельном участке, расположенном в границе населенного пункта и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке).

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 21.07.2014) // Российская газета. 1997. N 145.

Действующая редакция ст. 222 ГК РФ не предусматривает возможность приобретения права собственности на самовольную постройку лицом, не обладающим перечисленными в данной статье вещными правовыми титулами на земельный участок. Круг таких лиц включает арендаторов, субарендаторов, лиц, имеющих право безвозмездного срочного пользования земельным участком, т.е. тех, чьи права на земельный участок имеют обязательственную природу и, как следствие, срочный характер.

Анализ позиций арбитражных судов и судов общей юрисдикции приводит к выводу о неоднозначности толкований ими условий приобретения права собственности на самовольную постройку в судебном порядке, закрепленных в ст. 222 ГК РФ. Из Постановления Президиума Верховного Суда РФ от 1 августа 2007 г. следует, "что самовольная постройка по общему правилу подлежит сносу. Вместе с тем из этого правила имеются исключения, позволяющие при определенных обстоятельствах признать право собственности на самовольную постройку. По смыслу ст. 222 ГК РФ право собственности на жилой дом, возведенный гражданином без необходимых разрешений, на земельном участке, который предоставлен ему по договору аренды для строительства жилья, может быть признано, если жилое строение создано без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если сохранение этого строения не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан" <1>. Таким образом, указанный подход, сформировавшийся уже в период действия ст. 222 ГК РФ в новой редакции, допускает возможность признания права собственности на самовольную постройку за арендатором, что, как представляется, не соответствует новому содержанию названной статьи. Иная позиция сформулирована в совместном Постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ N 10/22 <2> (п. 25), согласно которому, если самовольная постройка осуществлена на земельном участке, не принадлежащем застройщику, однако на ее создание были получены необходимые разрешения, с иском о признании права собственности на самовольную постройку вправе обратиться правообладатель земельного участка. Застройщик является ответчиком по такому иску. Соответственно, он не может выступать в качестве истца, поскольку у него отсутствует вещное право на земельный участок, расположенный под самовольной постройкой. Представляется, что такое толкование в полной мере соответствует содержанию действующей нормы закона.

--------------------------------

<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2007 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 01.08.2007) (ред. от 05.02.2014) // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Постановление Пленума ВС РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" // Российская газета. 2010. N 109.

К сожалению, приходится констатировать, что закрепление унифицированной позиции по рассматриваемой проблеме в совместном судебном Постановлении обеих высших судебных инстанций <1> не привело к формированию единообразной судебной практики. Прежде всего речь идет о судебных постановлениях судов общей юрисдикции, решения которых, принятые позднее, не отражают подходы, изложенные в вышеназванном совместном Постановлении. Так, апелляционная инстанция Липецкого областного суда оставила в силе решение Советского районного суда Липецкой области от 3 июня 2013 г., которым были удовлетворены требования Ж. о признании за ней права собственности на самовольную постройку. Из содержания дела следовало, что Ж. обратилась в суд с иском к администрации г. Липецка о признании за ней права собственности на объект незавершенного строительства. Требования мотивировала тем, что ею выстроен жилой дом со степенью готовности 79%, на принадлежащем ей на праве аренды земельном участке. В связи с окончанием срока аренды земельного участка она лишена возможности оформить право собственности на объект незавершенного строительства в установленном порядке. В качестве обоснования удовлетворения иска был приведен довод о том, что договор аренды по истечении срока его действия следует считать возобновленным на неопределенный срок, поскольку истец продолжал пользоваться этим объектом недвижимости при отсутствии возражений со стороны арендодателя, сам договор аренды по основаниям ничтожности либо оспоримости не оспаривался <2>. Аналогичный подход прослеживается и при рассмотрении иных дел <3>.

--------------------------------

<1> По состоянию на период до 6 августа 2014 г.

<2> Определение Липецкого областного суда от 07.08.2013 по делу N 33-2029/2013.

<3> Определение Свердловского областного суда от 17.04.2012 по делу N 33-4201/2012.

В ряде случаев в обоснование выносимых решений суды ссылаются на закрепленную в Концепции развития гражданского законодательства РФ тенденцию, направленную на либерализацию правового режима самовольной постройки, выраженную в обосновании необходимости в числе иных мер расширения возможности для признания права собственности застройщика на самовольную постройку, возведенную на не принадлежащем ему земельном участке <1>. Не отрицая в целом изложенную в вышеназванной Концепции тенденцию, следует усомниться в возможности обоснования выносимых судебных решений доктринальными мнениями, отличными от норм действующего законодательства.

--------------------------------

<1> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.

Подтверждением одобрения приведенной позиции можно считать подход, изложенный в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденным Президиумом ВС РФ 19 марта 2014 г., согласно которому "право собственности на самовольную постройку, возведенную лицом без необходимых разрешений на земельном участке, который предоставлен ему по договору аренды для строительства соответствующего объекта недвижимости, может быть признано, если такое строение создано без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если его сохранение не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан" <1>. Таким образом, Верховный Суд РФ отошел от прежних позиций, изложенных в совместном Постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ N 10/22.

--------------------------------

<1> Бюллетень ВС РФ. 2014. N 6.

В качестве обоснования изменения своей позиции ВС РФ указал на системное толкование норм земельного и гражданского законодательства, позволяющих арендатору осуществлять строительство на земельном участке, которым он владеет и пользуется на законном основании. Представляется, что в данном случае речь идет о допустимости совершения правомерных действий, не выходящих за рамки прав, предоставленных арендатору законом и договором, однако из этого не вытекает возможность распространения на арендаторов тех правовых возможностей по трансформации неправомерных действий в правомерное поведение, которые в качестве исключительной меры предусмотрены законом для правообладателей, имеющих прямо перечисленные правовые титулы в отношении земельного участка, на котором расположена самовольная постройка. Расширение установленных законом исключений из общего правила о сносе самовольной постройке не является допустимым в рамках судебного толкования без внесения в законодательство изменений, направленных на либерализацию правового режима самовольной постройки.