Глава 17 европейская гражданская служба

В главе рассматриваются особенности организации администрации ЕС; создание и эволюция Европейской гражданской службы;

Статут 2004 г.

17.1. Административный аппарат Европейского Союза

Осуществление целей и задач европейской интеграции, претворение в жизнь решений, принимаемых институтами, и реализация предписаний европейского законодательства, контроль за его осуществлением в решающей степени зависят от административных служб ЕС. При осуществлении своей миссии институты, органы и организации Союза опираются на открытую, эффективную и независимую европейскую администрацию. Статья 197 ДФЕС относит сотрудничество всех административных служб к числу обязательных условий эффективности права ЕС. Администрация ЕС, несмотря на все принимаемые меры, еще далека от совершенства. Она не является достаточно открытой, доступной и независимой. Многочисленные недостатки и изъяны в деятельности администрации, злоупотребления должностных лиц стали одной из главных побудительных причин реформы административной службы, которая была начата в 2000 г. и привела к принятию нового Статута Европейской гражданской службы в 2004 г.

Формирование административного аппарата европейской интеграции начинается с созданием ЕОУС в 1952 г. и продолжается по мере развития интеграционного процесса. Формали-ищия основных принципов построения административного аппарата, порядок его формирования и комплектования, условия функционирования, статус чиновников были определены специальным нормативным правовым актом, учредившим ЕГС. Первоначально каждый из институтов Сообществ располагал собственной административной службой. После подписания соглашения о слиянии институтов был разработан единый Статут ЕГС, одобренный в 1968 г. В последующем в этот нормативный правовой акт, принятый в форме регламента, были внесены многочисленные изменения и поправки. Все они приняты в виде регламентов, общее число которых немногим менее ста. В большинстве случаев эти поправки касаются тех-

262 Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

|лава 17. Европейская гражданская служба

263

н ико-юридических и специальных вопросов. Вместе с тем весьма важное место в этих поправках занимают постановления, относящиеся к социальным гарантиям, обеспечению трудовых прав и совершенствованию механизма продвижения по службе. Очень многие регламенты уточняют порядок и сумму оплаты труда чиновников, занятых на службе в ЕС.

Неоднократные изменения, вносившиеся на протяжении почти 50 лет в организацию европейской публичной службы, формально должны были способствовать совершенствованию административного аппарата и повышению эффективности его деятельности. Однако разразившийся в 1999 г. глубокий политико-административный кризис ЕС, приведший к коллективной отставке ЕК во главе с Жаком Сантером, выявил серьезные пробелы и упущения в организации и деятельности административного аппарата. Соответственно одной из главных задач, которая была поставлена перед новым составом ЕК, приступившей к работе в 1999 г., стало осуществление глубинной реформы администрации и выработка нового статута гражданской службы. Техническую разработку проекта нового акта осуществлял Генеральный директорат по кадровым и административным вопросам. Предварительный проект, одобренный ЕК, был передан на согласование всем основным институтам ЕС и другим заинтересованным органам и организациям. По получении заключения Европарламента, Суда ЕС, Счетной палаты и ряда других органов и комитетов был разработан окончательный проект. Практически первоначальный вариант был существенным образом пересмотрен и изменен. Важнейшую роль в этом сыграли не только заключения других институтов, но и позиция самих служащих, которые выступили против ряда неоправданных новаций, ухудшавших материальное и социальное положение лиц, занятых по найму в ЕС. Активное выступление служащих как в рамках специальных согласительных комитетов, так и вне формализованных структур. угроза всеобщей забастовки заставили ЕК пересмотреть многие важные положения проекта. В конечном счете представленный ЕК документ был одобрен Советом 22 марта 2004 г. Следует обратить внимание на то, что сам аутентичный текст выполнен в форме поправок к действующему нормативному правовому акту. Для того чтобы создать рабочий документ, был выработан консолидированный текст Статута, который используется как

основной рабочий документ, последовательно излагающий нормативные предписания. Однако при его опубликовании было дано пояснение, что этот документ, подготовленный специально секретариатом, не имеет самостоятельного юридического значения. Аутентичным является текст регламента, опубликованного в «Официальном вестнике Европейского Союза» 27 апреля 2004 г., с пометкой, что опубликование этого акта является условием его применимости.

Административный аппарат и публичная служба — понятия взаимосвязанные, но не идентичные. Под административным аппаратом понимается совокупность всех служб и административных структур, а равно служащих и должностных лиц, участвующих непосредственно в отправлении функций управления делами ЕС. Европейская гражданская служба — это особый институт, охватывающий всю совокупность штатного персонала и временно занятых по найму в ЕС лиц. Условия их найма, работы, продвижения, а равно вознаграждения и социальных гарантии определяются особым Статутом.

Организация, структура и порядок функционирования административного аппарата регулируются актами, относящимися к деятельности отдельных институтов или органов. Центральное звено административного аппарата как по объему и характеру полномочий, так и по численному составу образует аппарат, подчиненный ЕК. Подобное положение в целом вполне логично и оправданно, поскольку именно ЕК осуществляет функции управления делами ЕС. В то же время структура аппарата, принятая в рамках ЕК, не воспроизводится автоматически при построении административного аппарата других институтов — Совета, Европарламента, ЕЦБ или Суда. Общими являются не административные структуры, а Статут ЕГС, который распространяет свое действие на всех служащих независимо от того, в Ш парате какого из институтов или органов они служат. Р Главные структурные подразделения аппарата ЕК составляют генеральные директораты (главные управления). Их 24. Все они, в свою очередь, подразделяются на директораты (управления), а последние делятся на отделы, секторы и бюро. Наряду с генеральными директоратами, построенными по функциональному принципу, когда каждый генеральный директорат ведает определенным кругом дел, имеются также различные специализированные службы, не входящие в структуру генеральных