Глава V «Гражданство» суммирует специфические права, вытекающие из принадлежности к гражданству ес. Они также 1киш1дятся Хартией в ранг основных прав человека.

Статья 39 воспроизводит признаваемое за гражданами ЕС учредительными договорами активное и пассивное избирательное праио в отношении выборов в Европарламент. Статья 40 — праио голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах на тех же условиях, что и для граждан государства, в котором они проживают.

Наряду с классической для права ЕС свободой передвижения н выбора места жительства на территории всего региона (ст. 45), Хартия закрепляет и некоторые права, присутствующие в учредительных актах и законодательстве ЕС в менее четкой форме. В частности, ст. 41 устанавливает право на надлежащее управление. Она гарантирует каждому, что его проблемы должны быть рассмотрены институтами и органами ЕС беспристрастно, справедливо и в разумные сроки. Службам ЕС предписывается жлушивать тех, в отношении кого готовятся индивидуальные решения, давать обоснование таких решений, предоставлять каждому человеку доступ к затрагивающему его информационному досье.

Статья 42 устанавливает право на доступ к информационным материалам ЕС также и в более общем виде.

Статьи 43 и 44 адаптируют к внутренним потребностям ЕС такие классические для конституционных традиций государств-членов права человека, как право на подачу петиций и обраще-

348 Часть 111. Правовое обеспечение защиты прав человека

1 liiiu 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 349

н ие с жалобами. В них подтверждается право направлять петиции в Европарламент и право подавать жалобы омбудсману ЕС на действия институтов и органов ЕС.

Глава VI «Правосудие» перечисляет процессуальные гарантии прав, устанавливаемых Хартией, и в более широком плане общие принципы судопроизводства в ес.

Статьи 47—50 Хартии в основном воспроизводят положения ст. 6, 7, 13 ЕКПЧ и ст. 2 и 4 Протокола № 7 к ЕКПЧ. В соответствии с ними каждому предоставляется право на эффективные средства правовой защиты, на справедливое публичное разбирательство в разумные сроки независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона. Подтверждаются презумпция невиновности, право на защиту, право не подвергаться судебному преследованию и уголовному наказанию дважды за одно и то же преступление (поп bis in idem). Полроо-но раскрывается принцип законности и соразмерности преступления и наказания.

В главе VII «Общие положения» определен порядок реализации всех материальных норм, содержащихся в документе. Статья, касающаяся сферы применения Хартии, рассмотрена выше. Остальные следуют правовой традиции, установленной ЕКПЧ. Так, ст. 54 «Запрет на злоупотребление правами» дословно повторяет ст. 17 ЕКПЧ, гласящую: «Ничто в настоящей Конвенции не может толковаться как подразумевающее, что какое-либо государство, группа лиц или какое-либо лицо имеет право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, направленные на невыполнение любых прав и свобод, изложенных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей степени, чем это предусматривается в Конвенции».

Статья 53 детализирует применительно к нуждам Хартии ст. 53 «Гарантии в отношении признанных прав человека" ЕКПЧ и сходные предписания других международно-праноныч актов в области защиты прав человека, имеющие целью не допустить снижения уровня защиты, уже гарантируемого лично сти в соответствии с какими-либо иными действующими пор мами. Чтобы убедиться в этом, достаточно провести их сопоставление. Хартия устанавливает, что включенные в нее права не должны толковаться как ограничивающие или ущемляющие пользование любыми другими правами человека, устанавливаем

мыми правом ЕС, национальным законодательством госу-ларстн-членов или международным правом и международными конвенциями, в которых участвуют Союз или все государства-члены. При этом особо выделяется значение ЕКПЧ.

Несколько иначе, чем в Конвенции, решается в Хартии проблема ограничений прав человека. В ЕКПЧ они даются применительно к отдельным правам. В Хартии вынесены в горизонтальную статью. Иной подход был бы невозможен ввиду гораздо более широкого набора основных прав, включенных в Хартию, и их гетерогенного характера. Статья 52 устанавливает требование, согласно которому всякое ограничение на осуществление прав и свобод, гарантируемых Хартией, должно быть пропорциональным, предусмотренным законом, учитывать содержательную сущность ограничиваемого права, налагаться только тогда, когда оно является необходимым и вызванным общими интересами или потребностями в защите прав и свобод других лиц. Особо оговаривается, что принципы, включенные в Хартию, получают судебную защиту по мере того, как они воплощаются в позитивные нормы действующего права.

Одним из центральных положений горизонтальных статей является признание особого места ЕКПЧ в системе прав, гарантируемых Хартией.

Таким образом, Хартия дает современную и актуализированную трактовку и кодификацию основных прав человека, сохраняя вместе с тем язык и формулировки общепринятых международно-правовых актов в данной области. Хартия не содержит революционных новаций. Она лишь слегка расширяет перечень гарантируемых прав за счет тех, которые нашли отражение в отраслевых международных договорах. Она подробно излагает права, присущие лишь гражданам ЕС, не противопоставляя их универсальным правам человека. В ней не проводится различия между правами различных поколений, но все же уточняется, что содержание прав программного типа не выходит за рамки, определяемые действующим законодательством. Общие для различных международных инструментов права человека описываются в ней так, чтобы не вносить путаницы в международно-правовое регулирование и не создавать новых разделительных линий между различными международными системами ишиты прав человека. Удалось выдержать при написании Хар-

3 50 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

тии и ориентацию на сохранение ЕКПЧ и практики ЕСПЧ и качестве базовой составляющей права ЕС.

Превращение Хартии в обязывающий акт, приравниваемы)! по своей правовой силе к ДЕС и ДФЕС, в результате вступления ДР в силу формально не влечет ни малейших изменении в распределении компетенции между ЕС и государствами-членами, поскольку он составлен с полным учетом принципа субси-диарности. Чтобы снять даже тень сомнений на этот счет, при окончательном согласовании Хартии п. 1 ст. 51 в части, касаю* щейся соблюдения институтами ЕС и государствами-членами при применении права ЕС прав человека, свобод и принципов в соответствии с их соответствующими полномочиями, был дополнен словами «с уважением пределов полномочий, как они вверены Союзу», а положение п. 2 ст. 51 о том, что Хартия не наделяет ЕС никакими новыми полномочиями и не ставит перед ним никаких новых задач, усилено частично тавтологической записью о том, что Хартия также «не расширяет сферу применения права Союза за рамки полномочий Союза». Все отсылки по тексту Хартии к национальным законодательству и практике, как это вытекает из принципа субсидиарности, были повторены в общем виде. Еще более четко в уточненной редакции горизонтальных статей было установлено, что повторение в Хартии в том числе таких основных прав человека, которые уже регламентируются правом ЕС, в частности прав, вытекающих из союзного гражданства, не влечет появления какого бы то ни было несоответствия между новым документом и действующей, причем гораздо более конкретной, нормой права ЕС.

Хартия была также дополнена положением, разъясняющим. как следует понимать довольно часто встречающуюся в ней отсылку к конституционным традициям государств-членов. В п. 4 ст. 52 указывается: «В тех случаях, когда настоящая Хартия признает основные права, как они вытекают из конституционных традиций, общих для всех государств-членов. такие права должны толковаться в соответствии с этими традициями».

И еще один принципиальный момент: обстоятельная фиксация порядка применения тех прав человека, которые хотя и включены в Хартию, скорее являются принципом, нежели материальной нормой права, и не поддаются прямому примене-

Глана 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 351

нню. Этим целям служит п. 5 ст. 52: «Положения настоящей Хартии, содержащие принципы, могут быть реализованы путем ириня гия законодательных и исполнительных актов институтами и органами Союза и актов государствами-членами, когда последние применяют право Союза, осуществляя свои соответствующие полномочия. Они подлежат судебной защите только юре 1 толкование таких актов и вынесение определений об их икон поста».

Первоначальный текст Хартии оставлял некоторые теоретические возможности для расширительного толкования включенных в него положений. Окончательная редакция горизон-НШьных статей такие возможности в принципе исключает. Тем не менее Польша, Великобритания, а в последний момент и Чехия настояли на том, чтобы получить особый статус в отношении Хартии. Он зачастую трактуется как изъятие соответствующих стран из-под ее действия. На самом деле упоминавшийся выше Протокол № 30 составлен несколько тоньше. Он ишь якобы уточняет соотношение между положениями Хартии и внутренними правовыми актами и ориентирует национальные судебные органы. В частности, согласно ст. 1 он запрещает Суду ЕС и национальным судам высказываться по поводу несоответствия любых внутренних актов и практики требованиям Хартии (п. 1). Кроме того, за конкретно указанными положениями Хартии признается возможность порождать у кого-либо индивидуальные права применительно к Польше и Великобритании только в той степени, в какой это находит подтверждение в их внутреннем праве (п. 2).

(9.5. Перспективы присоединения Европейского Союза t к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод

На протяжении всех лет существования Европейских Сообществ и ЕС связь между ними, Советом Европы и ЕКПЧ была очень тесной. Сначала Сообщества четко отделили свою деятельность от той, которой занимался СЕ, оставив за Страсбургом все вопросы международного контроля за соблюдением прав человека. Впоследствии Брюссель довольствовался ссылками на ЕКПЧ. Затем, когда ему потребовалось продемонстрировать свою приверженность принципу уважения прав челове-

3 52 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава \9. Права человека в правовой системе европейского Союза 3

к а, он, по сути, пошел на прямое включение материальных норм ЕКПЧ и прецедентного права, формируемого ЕСПЧ, в свое внутреннее право. Для него это было самым разумным, экономным и рациональным решением.

Взявшись за разработку собственного законодательства в области прав человека и их кодификацию, ЕС выстроил свою линию в отношении ЕКПЧ достаточно продуманно. Ему удалось удержаться от соблазна дать новую редакцию ЕКПЧ, противопоставить Хартию и Конвенцию, списать ЕКПЧ в утиль как устаревший, отживший свои век и более ненужный докумеш Более того. ЕС пошел по пути усиления связи между своим внутренним правом и нормами и механизмами ЕКПЧ, позаботился о придании ей институционального характера.

При изложении прав человека, включенных в Хартию и корреспондирующих аналогичным положениям ЕКПЧ. использо-ваны формулировки, не допускающие их различного прсч» ним. Кроме того, требование единообразия прямо зафиксировано в горизонтальных статьях Хартии. Как гласит п. 3 ст. 52. «в тех случаях, когда содержащиеся в настоящей Хартии права соответствуют правам, гарантированным Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, содержание и объем ланныч прав должны быть такими же, как они установлены упомянутой Конвенцией» Это важно и потому, что все государства -члены ЕС в обязательном порядке являются участникам» ЕКПЧ. Поскольку ЕКПЧ ^живой_у развивающийся документ. а содержание и объем гарантируемых ею прав определяются в решениях ЕСПЧ, Хартия, а затем и Лиссабонский договор фактически ы кренил и рецепцию ЕКПЧ и практики ЕСПЧ во внутреннее право ЕС. В пояснительном докладе к Хартии прямо указывается, что под материальной нормой права, содержащейся в ЕКПЧ, имеется в виду ее толкование и применение ЕСПЧ.

Вместе с тем вопрос о присоединении ЕС к ЕКПЧ все еше ждет своего практического решения. В пользу присоединения в прошлом высказывались следующие аргументы.

I. Граждане ЕС должны иметь возможность обжаловать международные .инстанции действия институтов и органов ЕС точно так же, как они это делают в случае нарушения признаваем ы х за ними 11 ра в властн ы м и органами государств-члс нов. ЕС обладает широкой компетенцией* Государства-члены пере-

дали ему часть своих суверенных полномочий, Поэтому при их отправлении tit обязан гарантировать своим гражданам тот же iровень зашиты, которым они пользуются на национальном \[ктне. Тем более что участие в ЕКПЧ в настоящее время рассматривается в качестве одного из обязательных условий приема в ЕС.

2. Присоединение позволило бы избежать весьма нежела-гельных различий в толковании одних и тех же прав человека Судом ЕС и ЕСПЧ. Зазор в их позициях остается. Так, под влиянием прецедентных постановлений ЕСПЧ Франция и Бельгия внесли необходимые уточнения в регулирование судопроизводства. Они изменили процессуальное положение правительственных комиссаров, статус которых был использован в качестве образца при создании института генеральных адвокатов Суда ЕС, предоставив возможность тяжущимся оспаривать lis иключения. Однако Суд ЕС отверг аналогичные выводы ЕСПЧ применительно к генеральным адвокатам. Хотя с недавних пор между Судом ЕС и ЕСПЧ установились хорошие деловые отношения, латентный конфликт между ними, по всей ви-шмостн, тлеет.

3. Важны и внешнеполитические соображения: о единстве ценностей, разделяемых как в рамках ЕС, так и в пределах всего континента, о единстве базовых элементов международной системы контроля нал соблюдением нрав человека в масштабах Большой Европы, если только ЕС не собирается отгораживаться от своих партнеров по Совету Европы правозащитными шрьерами.

4. Кроме того, предполагается, что присоединение к ЕКПЧ не нанесет ущерба автономному характеру права ЕС и статусу Суда ЕС в качестве единственного юрисликционного органа контроля над соблюдением права ЕС. ЕСПЧ в контексте права ЕС будет играть роль «специализированного суда», осуществляющего внешний контроль над соблюдением между народных обязательств ЕС, вытекающих из участия в ЬКПЧ.

5. Придание Хартии обязательной силы и присоединение к ПКПЧ не альтернатива, а взаимодополняющие шаги. То, что ЕС обзавелся своей собственной Хартией, не умаляет пользы, которую может принести обжалование в ЕСПЧ действий институтов и органов ЕС, Аналогичным обраипг присоединение к ЕКПЧ ничуть не ослабляет значения того, что ЕС обзавелся

354 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека