Глава 20. Европейская система защиты прав человека 371

в ался на утверждение КМСЕ. В течение трехмесячного nepwvia либо Комиссия, либо государства-участники могли передать дело на рассмотрение Суда. Решения КМСЕ и Суда по существу дела являлись юридически обязательными. По своей правовой природе они ничем не отличались. Но КМСЕ практически проштамповывал доклады Комиссии, иногда подправляя ее предложения о сумме справедливой компенсации. Суд не был связан выводами Комиссии. Он пользовался колоссальным авторитетом. Его решения были штучными. Они тщательно прописывались. Аргументация была исключительно подробной и основательной. Этому способствовало участие в разбирательстве Комиссии (немного созвучное с ролью генерального адвоката в Суде ЕС), представлявшей фактическую и юридическую сторону дела. Решения Суда имели прецедентный характер, хотя европейская доктрина прав человека формировалась пол влиянием практики и Суда, и Комиссии. В докладах Комиссии многие вопросы были более разработанными. Ответственность за исполнение решений Суда и КМСЕ возлагалась на государство-ответчика. Надзор за исполнением, как и сейчас, осуществлял КМСЕ.

В 80-е гг. XX в. контрольный механизм ЕКПЧ существенно эволюционирует. Интеграционные процессы набрали силу. Гн-ропейская система доказала свою жизненность, эффективткть и полезность. Возможности, которые она предоставляла, оказались востребованными. Растущий интерес к Комиссии и Суду стали проявлять не только физические, но и юридические лица, НПО, адвокатские конторы. Государства-участники почун-ствовали, что контрольный механизм надо приводить в соответствие с ожиданиями, а используемые процедуры — выводить на уровень стандартов, соответствующих их конституционным традициям. Деятельности Комиссии был придан полупостоянный, а затем и постоянный характер. Более интенсивно заработал и Суд. Принцип равенства сторон на всех стадиях разбирательства стал соблюдаться более последовательно. Был разработан дополнительный протокол к ЕКПЧ, предоставляющий частным лицам право обжаловать выводы Комиссии в Суде. Он вступил в силу и стал действовать в отношении тех госуларстп-участников, которые его ратифицировали. В функционировании контрольного механизма произошли очень существенные сдвиги. Однако для его подлинной демократизации и приспей

собления к обслуживанию растущего числа государств — членов Совета Европы этого было мало.

Многолетние дебаты и переговоры по поводу масштабной реформы контрольного механизма, санкционированной в итоге Первым саммитом Совета Европы в 1993 г., завершились одобрением Протокола № 11 к ЕКПЧ. Провозглашенные цели реформы заключались в том, чтобы упростить механизм, сделать его менее затратным, сократить сроки разбирательства дел. Поначалу казалось, что это получится. Другая группа целен состояла в том, чтобы превратить механизм в подлинно судебный, для чего нужно было пересмотреть полномочия его квазисудебных органов — Комиссии и КМСЕ. Предлагалось несколько интересных вариантов, в том числе наделить Комиссию правом выносить окончательные решения или превратить ее в суд первой инстанции. В конечном счете выбор был сделан в пользу слияния Комиссии и Суда в единый Европейский Суд по правам человека и передачи ему квазисудебных полномочий КМСЕ.

С 1 ноября 1998 г. контрольный механизм функционирует в его нынешнем виде (Протокол № 14 призван лишь повысить его эффективность). Вновь избранному составу ЕСПЧ удалось быстро адаптироваться к работе в новых условиях. При помощи секретариата, бережно сохранившего опыт и традиции Комиссии, он сумел в сжатые сроки отладить процедуру разбирательства, провести рационализацию своей работы, выйти на пик производительности.

С 1998 г. нагрузки на ЕСПЧ неизмеримо возросли. За первые 44 года своего существования (до 1998 г.) Суд вынес 38 389 решении и постановлений. В том числе примерно 800 по существу .тела, т. е. в среднем по 20 в год. За последующие пять — 61 633. За 10 — 188 тыс. решений о неприемлемости и около 10 тыс. постановлений по существу дела. В 1990 г. в него было подано 5279 жалоб. В 1994 г. - 10 335, на 96% больше. К 1998 г. произошел новый скачок — до 18 164 жалоб. Рост составил 76%. В 2002 г. число поданных жалоб достигло 34 546, на 90% больше. В 2003 г. - 39 тыс. К 2010 г. превысило 50 тыс. в год. ЕСПЧ был перегружен из-за обилия вновь поступающих и рассматриваемых длительное время дел. И это при том, что он вышел на фантастические результаты. В 2008 г. им было вынесено почти 1900 постановлений и 30 тыс. решений. В 2009 г. он преодолел манку в 2000 постановлений по существу дела. И тем не менее

3 72 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав чело

Глаиа 20. Европейская система защиты прав человека 373

к концу 2008 г. число рассматриваемых длительное время дел превысило 100 тыс., а к началу 2010 г. — 120 тыс. со всеми вытекающими отсюда последствиями. В 2004 г. их было 65 тыс. Осложнилось и положение КМСЕ. Он столкнулся с ситуацией. когда от государств необходимо требовать проведения структурных, системных реформ. В ином случае ЕСПЧ будет завален повторяющимися делами (делами-клонами), как это случилось в конце 1990-х гг. из-за лавины исков против Италии о нарушении судами этой страны разумных сроков разбирательства уголовных, административных и гражданско-правовых дел и в настоящее время происходит из-за многих десятков тысяч лед против России, Украины, Турции и Румынии. А сроки разбирательства превысят допустимый уровень. Но проблема не только в перегрузке. Львиная доля времени уходит у ЕСПЧ на отсев неприемлемых заявлений (более 90% общего количества) м рутинное разбирательство повторяющихся дел (намного больше половины). Основные силы расходуются ЕСПЧ непроизводительно. На разбор дел, обладающих юридической новизной, остается все меньше времени и сил.

Эти тенденции носят долгосрочный характер. Количество индивидуальных заявлений, поступающих на рассмотрение ЕСПЧ, и в дальнейшем, судя по прогнозам, будет увеличиваться. Поэтому к 2004 г. государства-участники договорились о новой серии реформ, необходимых для обеспечения эффективности деятельности ЕСПЧ и всей европейской системы. Они зафиксированы в Протоколе № 14 к ЕКПЧ, дополненном серией специальных деклараций КМСЕ, адресованных Совету Европы и национальным властям. Обобщающий характер придан Декларации, касающейся обеспечения эффективности соблюдения ЕКПЧ на национальном и европейском уровнях. Государствам-участникам предложено ужесточить контроль за соответствием национального законодательства, действующего и вновь принимаемого, а равно правоприменительной практики прецедентному праву ЕСПЧ. Подчеркнута необходимость дальнейшего совершенствования национальных судебных систем. Перед Советом Европы поставлена задача содействовать проведению в государствах-членах структурных реформ, необходимых для предотвращения повторяющихся нарушений прав человека. С конца 2009 г. ввиду безысходности складывающейся ситуации начались переговоры о стратегическом видении реформ. Промежуточный итог им подвела конференция министров ино-

странных дел и юстиции государств — членов Совета Европы, ев (ванная 17—18 февраля 2010 г. в г. Интерлакене по инициативе тогдашнего председательства в КМСЕ — Швейцарии. Итоговой конференцией Интерлакена предусмотрен большой комплекс мер, который адресован государствам — участникам ЕКПЧ, ЕСПЧ и КМСЕ. Часть из них потребует внесения новых изменений в ЕКПЧ. Обзор реализации первой группы мер намечен на середину 2011 г., второй — на его конец.

Протокол № 14 выдержан в традиционном для европейской системы прагматическом ключе. На данном этапе европейского строительства отвергнуты выдвигавшиеся при его подготовке плен создания региональных судов по правам человека, подчиненных ЕСПЧ, наделения ЕСПЧ преюдициальной юрисдикцией отвечать на запросы национальных судов, предоставления ему дискреционных полномочий отбирать по своему собственному усмотрению, какие жалобы принимать в производство, а Какие нет. (Все они вновь всплыли в рамках Интерлаке некого процесса.) Найден разумный баланс между обязанностью ЕСПЧ откликаться на любые поступающие в него жалобы и принципом субсидиарности. С одной стороны, Протокол уменьшает лаапение на ЕСПЧ, оказываемое «недобросовестными» заявителями, которые засыпают его малозначимыми жалобами, с другой — повышает его производительность. Он упрощает процедуру отбраковки неприемлемых заявлений, ускоряет рассмотрение повторяющихся дел, усиливает гибкость внутренних структур ЕСПЧ и его персонального состава, вводит дополнительное условие приемлемости заявлений, открывает путь для привлечения к ответственности государств за затягивание исполнения вынесенных против них судебных решений.

В соответствии с Протоколом внутренняя организация ЕСПЧ пополняется новой структурой — судебным присутствием в составе одного судьи. Оно наделяется полномочиями принимать окончательные решения о неприемлемости заявлений, т. е. закрывать их рассмотрение. Комитетам в составе трех сулей доверяется выносить постановления по делам-клонам, в отношении которых имеется хорошо разработанная устоявшаяся практика Суда. Основанием для отбраковки жалоб становится их квалификация по значимости для возможных потерпевших. Обжалование указанных решений и постановлений не допускается. Эти меры способны серьезно разгрузить ЕСПЧ, перераспределить нагрузку внутри него, нацелить его в первую очередь

374