Глава 20

ЕВРОПЕЙСКАЯ СИСТЕМА ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

В главе раскрываются основные особенности системы, обусловливающие высокую эффективность ее функционирования, и обсяу живающих ее контрольных механизмов. Разъясняется, благодаря чему система реально способствует фюрмированию общеевропейского правового и гуманитарного пространства, углублению интеграционных процессов и наднациональному строительству на континенте, сближению между участвующими в ней государствами. Большое внимание в ней уделено порядку обращения в Европейский Суд по правам человека, процедуре судопроизводства, международному контролю за выполнением постановлений ЕСПЧ. Ра марается нормативное содержание отдельных ключевых прав человека в свете устоявшейся практики ЕСПЧ

20.1. Структура и отличительные особенности европейской системы защиты прав человека

В основе европейской системы лежит Конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная в г. Риме 4 ноября 1950 г. и вступившая в силу 3 сентября 1953 г. С ноября 1998 г. она действует в редакции Протокола № 11 к ней, модернизировавшего международный механизм контроля за соблюдением государствами-участниками ее положений. С июня 2010 г., после вступления в силу Протокола № 14 к ней, открытого для подписания 114-й сессией Комитета министров Совстз Европы еще в 2004 г., Конвенция действует с внесеннЕ^ми им уточнениями и дополнениями. Не дожидаясь этого, Мадридское соглашение от 12 мая 2009 г. разрешило временное применение отдельных положений Протокола № 14 заинтересованными странами и определило его модальности. Кроме того, в отношении тех государств-участников, которые его ратифицировали или сделали заявление о временном применении, Конвенция непродолжительное время применялась с изменениями. предусмотренными Протоколом № 14-бис от 27 мая 2009 г. После вступления в силу Протокола № 14 действие Протокола № 14-бис автоматически прекратилось.

Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод состоит из введения, ст. 1, закрепляющей в общем виде

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 357

обязательство договаривающихся сторон обеспечить каждому находящемуся под их юрисдикцией гарантируемые Конвенцией пр^ва и свободы, и трех разделов. В разд. I (ст. 2—18) дается перечень прав и свобод, раскрывается их содержание, фиксируются пределы пользования ими и условия отступления от их соблюдения. Раздел II (ст. 19—51) устанавливает порядок формирования, организации и функционирования ЕСПЧ, основные параметры процедуры принятия дел к рассмотрению и их судебного разбирательства. В разд. III (ст. 52—59) помимо заключительных положений, стандартных для международных договоров, включены указания на роль Генерального секретаря и КМ СЕ в отношении ЕКПЧ.

За годы, прошедшие после принятия Конвенции, она была дополнена 14 протоколами. Часть из них касалась процедурных аспектов и компетенции ЕСПЧ и была интегрирована в ЕКПЧ. Остальные расширяют и дополняют перечень прав и свобод, гарантируемых ЕКПЧ (протоколы № 1, 4, 6, 7, 12 и 13). Боль шинство из них вступили в силу, в том числе принятый 3 мая 2002 г. Протокол № 13 об отмене смертной казни в любых об стоятельствах. Правда, они действуют в отношении несовпа дающего числа государств. Отдельные участники Конвенции ратифицировали лишь некоторые из них. Тем не менее под ЕКПЧ обычно понимается весь комплекс международных до говоров, образуемых собственно Конвенцией и протоколами к ней. ; "

Не ясна пока судьба Протокола № 12 к ЕКПЧ от 4 ноября 2000 г., вводящего общий запрет на дискриминацию. Процесс его ратификации может затянуться на долгие годы. Многие влиятельные государства на этапе разработки документа выражали сомнения в целесообразности его поспешного принятия. И сейчас они опасаются вверять его толкование независимой международной инстанции. Поэтому можно считать, что Протокол № 12 в какой-то степени рассчитан на перспективу, он задает направление развития европейской системы защиты прав человека.

Протокол № 14 принят относительно недавно. Однако Со-нет Европы и государства — участники ЕКПЧ были особенно шштересованы в том, чтобы он вступил в силу как можно скорее. Протокол № 14 содержит набор мер, реализация которых возводит сделать все элементы европейской системы защиты прав человека более действенными и эффективными. В част-

3 58 Часть HI. Правовое обеспечение защиты прав человека

["лава 20. Европейская система защиты прав человека 359

н ости, он призван существенно повысить пропускную способность ЕСПЧ, лавина обращений в который постоянно нарастает, Что очень важно с точки зрения права ЕС, Протокол V 14 технически открывает путь для присоединения ЕС к ЕКПЧ. |t

К настоящему времени ЕКПЧ превратилась в подлинно общеевропейский договор. Наряду с государствами — членами ЕС ее участниками стали практически все остальные европейские страны.

Европейская система защиты прав человека имеет устойчивые институциональные и функциональные связи с Советом Европы. ЕКПЧ была разработана Советом Европы — одной из первых и наиболее авторитетных европейских организаиин. Совет Европы преследует те же цели, что и ЕС, — сближение входящих в него государств. Но Совет Европы добивается их достижения в отличие от ЕС с использованием классического инструментария межправительственного сотрудничества. Органы Совета Европы по своему статусу принципиально отличаются от институтов ЕС. В целом формируемый Советом Еиро-пы правовой порядок несопоставим с тем уровнем интеграции, который достигнут в ЕС. Институциональную систему Сонета Европы образуют КМСЕ, ПАСЕ, Конгресс местных и региональных властей Европы, Генеральный секретариат. Совет Европы обладает универсальной компетенцией. В его рамках принято более 200 международных договоров и соглашений в области правового сотрудничества; борьбы с преступностью, коррупцией, наркотиками и отмыванием «грязных» денег; защиты меньшинств; развития местной демократии; социального сплочения; образования, культурного сотрудничества и т. д. КМСЧ ежегодно утверждает широкий спектр резолюции, направленных на гармонизацию законодательства и внутренней политики государств-членов. Совет Европы и ЕС привержены единым уставным требованиям — свободе, демократии, правовому государству, уважению прав человека, сохранению культурного разнообразия. Длительное время страны ЕС составляли большинство и одновременно костяк Совета Европы. Вполне естественно, что ЕКПЧ воспринимается и ЕС, и Советом Еиро-пы как их общее достояние и наследие.

Конвенция и сформировавшаяся на ее базе европейская система защиты прав человека обоснованно считаются крупнейшим достижением СЕ. Эффективное функционирование

ЕСПЧ является главной заботой Совета Европы. Деятельность Совета Европы в самых различных областях ориентируется на ((юрмируемое ЕСПЧ прецедентное право. Разрабатываемые Советом Европы стандарты, которым должны соответствовать внутреннее право и правоприменительная практика государств-членов, выверяются прежде всего под углом зрения уважения к правам человека. Они постоянно находятся в фокусе обсуждаемых Советом Европы политических проблем европейского развития. Первостепенное внимание уделяется им политическому мониторингу соблюдения государствами-членами своих уставных обязательств и обязательств, взятых при вступлении в организацию. Этим же целям служат многосторонние и двусторонние программы технического содействия заинтересованным странам. Участниками ЕКПЧ могут быть только государства — члены Совета Европы. Присоединение к ЕКПЧ и соблюдение налагаемых ею обязательств являются условиями членства в Совете Европы. Их систематическое нарушение может повлечь исключение из организации.

Но связь между ЕКПЧ и Советом Европы не носит всеобъ-Вмющего характера. Деятельность Совета Европы не сводится к применению ЕКПЧ, точно так же как и функционирование европейской системы защиты прав человека отнюдь не ограничивается рамками Совета Европы. Международные структуры, созданные на основе ЕКПЧ, не совпадают с институциональной системой Совета Европы. КМСЕ наделяется Конвенцией особыми полномочиями, не предусмотренными Уставом организации. ЕСПЧ не вписан в институциональную систему н не является судебным органом Совета Европы. Он представляет собой сугубо конвенционный орган. Совет Европы участвует в его формировании, финансирует Суд, обслуживает, обеспечивает, пропагандирует и популяризирует его деятельность.

Высокая эффективность и надежность европейской системы шииты прав человека обусловлена присущими фактически только ей отличительными особенностями. К их числу относятся судебный контроль за соблюдением прав человека государствами — участниками ЕКПЧ, коллективный международный надзор за надлежащим исполнением постановлений ЕСПЧ, широкие процессуальные возможности физических и юридических лиц отстаивать признанные за ними права. Центральное

3 60 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глина 20. Европейская система защиты прав человека 361

м есто среди них занимает органическая взаимосвязь между ра ( личными дополняющими друг друга уровнями обеспечении прав человека, установленное между ними неразрывное единство. Нужно учитывать также, что при разработке ЕКПЧ был опробован полностью оправдавший себя прагматический пол-ход. Кроме того, следует принять во внимание, что использованные при конструировании системы организационные и процессуальные решения оправдали себя благодаря схожести исторического опыта стран — членов Совета Европы, определенной общности разделяемой ими политической и правовой культуры, социально-экономической модели развития.

В литературе по проблематике ЕКПЧ получило хождение упрощенное представление о том, будто бы главное в ЕКПЧ -прежде всего и исключительно Суд, будто бы он и является европейской системой защиты прав человека. Это неверно. На самом деле европейская система имеет многоуровневую конфигурацию.

Первый уровень образуют национальные судебные органы. Они несут основную ответственность за соблюдение Конвенции. От их нормальной работы зависят фактический уропснь уважения к правам человека в стране и возможности их восстановления в случае нарушения. ЕКПЧ исходит из того, что национальные судебные органы должны сами, без вмешательства извне, устранять неполадки в функционировании государственного аппарата и ошибки в правоприменительной практике.

Второй уровень образует ЕСПЧ. Он приходит на помощь государству тогда, когда национальная судебная система ласт сбои или не справляется со своими обязанностями. Он оказывается востребованным и в ситуациях, когда обнаруживаются лакуны в национальном законодательстве с точки зрения зашиты прав человека и структурные недостатки в функционировании государственных органов. Типичный пример — сохранение архаичных норм права, смешиваемых с национальными традициями, отказ в доступе к правосудию, подмена правосудия квазисудебными процедурами.

Третий уровень — международный надзор за исполнением государствами-делинквентами постановлений ЕСПЧ. Такой надзор осуществляется Комитетом министров Совета Европы (п. 2 ст. 46 ЕКПЧ). Причем он выступает в данном случае в качестве конвенционного института, а не уставного органа Совета.Евро-

пы. На контроль передаются абсолютно все постановления Суда. л которых констатируются допущенные государствами нарушения. Они остаются на контроле вплоть до того, как Комитет убедится: государства предприняли все ожидаемые от них меры и сделали это в полном объеме и добросовестно.

Четвертый уровень — собственно исполнение. ЕКПЧ вменяет его в обязанность государствам, которым адресованы окончательные судебные постановления (п. I ст. 46). Под исполнением понимаются выплата назначенной ЕСПЧ справедливой компенсации, устранение юридических последствий допущенного нарушения (индивидуальные меры) и реализация комплекса мероприятий, призванных предотвратить повторение в будущем аналогичных и сходных ситуаций (меры общего характера). В зависимости от обстоятельств могут потребоваться внесение изменений в действующее законодательство или принятие новых нормативных актов, корректировка правоприменительной практики, акции просветительского или воспитательного плана и т. д.

По окончании цикла европейская система защиты прав человека возвращается в первоначальное состояние. Мы снова оказываемся на базовом уровне. Забота о соблюдении предписаний Конвенции вновь вверяется национальным судебным органам. Только действуют они с учетом накопленного опыта, в свете полученных от ЕСПЧ разъяснений, обеспечивая более высокий уровень защиты прав человека, нежели это имело место ранее.

Получается, что все уровни обеспечения прав человека, образующие европейскую систему, составляют единое целое. Такой эффект дает практика, наработанная в ходе функционирования системы. Постановления ЕСПЧ реально исполняются. Страны, пытающиеся уклониться от их надлежащего выполнения. рискуют оказаться под жестким международным прессом. Они стараются этого избегать. Прецедентное право, формируемое ЕСПЧ, интегрировано во внутренний правовой порядок государств-участников. Национальные суды имеют возможность прямо и непосредственно ссылаться на постановления ЕСПЧ при обосновании своей правовой позиции. Между ЕСПЧ и национальными судебными органами, как низшего, так и высшего звена, установлены в большинстве случаев хорошие доверительные отношения. Этому способствуют не только

3 62 Часть Ш. Правовое обеспечение защиты прав человека