5. Прозорість фінансування виборчих кампаній

Стандартом прозорості виборів у сфері фінансування є забезпечення відкритого, своєчасного й у повному об'ємі фінансування виборчих кампаній кандидатів, політичних партій (блоків), а також інформування про всі фінансові витрати, пов'язані з призначенням, підготовкою і проведенням виборів, виборчими кампаніями кандидатів, політичних партій (блоків).53 Цей стандарт випливає з принципу справедливості прозорих демократичних виборів.

Питання прозорості фінансування виборчих кампаній є особливо актуальним для країн, де на рівні закону встановлюються обмеження щодо граничних розмірів виборчих фондів кандидатів, політичних партій (блоків). У такому разі виникає необхідність підвищеного контролю за надходженнями та витратами коштів відповідних виборчих фондів. Ускладнюється процедура накопичення таких коштів, встановлюються додаткові обмеження (граничні розміри внеску від однієї особи, заборона отримання внесків від нерезидентів, заборона отримання анонімних внесків тощо), підвищуються вимоги щодо фінансової звітності (призначення розпорядників виборчих фондів, оприлюднення фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів через ЗМІ тощо), законодавчо врегульовуються питання безоплатних послуг та неоплачуваної роботи, надання спеціальних знижок під час виборів. Практика встановлення спеціальних обмежень щодо граничних розмірів виборчих фондів поширена як в каїнах з розвинутими традиціями демократії (Великобританія, Італія, Португалія, Франція, Бельгія, Канада, Японія та інші), так і в країнах нової демократії (Болгарія, Федеративна Республіка Боснія і Герцеговина, Угорщина, Литва, Македонія, Словаччина, Малайзія, Колумбія, Тайвань та ін.). В іншому випадку, коли не встановлюється ніяких обмежень щодо можливих витрат кандидатів, політичних партій (блоків), питання забезпечення прозорості фінансування виборчих кампаній зосереджується лише на законності джерел надходжень коштів у виборчі фонди, а також запобіганні встановленню залежності кандидатів, політичних партій (блоків) від єдиного джерела фінансування. З країн Центральної та Східної Європи на рівні національного виборчого законодавства обмеження щодо граничних розмірів виборчих фондів кандидатів, політичних партій (блоків) не встановлені у Хорватії, Чеській Республіці, Естонії, Латвії, Молдові та Румунії.54 В Україні як щодо виборів народних депутатів, так і щодо виборів Президента на рівні законів встановлюється спеціальні обмеження щодо граничних розмірів виборчих фондів (частина 3 статті 36 Закону України "Про вибори народних депутатів України"55 та частина 4 статті 35 Закону України "Про вибори Президента України"56).

Отже, розглядаючи прозорість фінансування виборчих кампаній в Україні, слід звернути увагу на регулювання в національному законодавстві таких питань:

1) прозорість процесу формування та використання виборчих фондів кандидатів, політичних партій (блоків);

2) доступність інформації про фінансові витрати, пов'язані з веденням виборчих кампаній.

Поширеною міжнародною практикою щодо забезпечення прозорості фінансування виборчих кампаній (перш за все, у країнах, де встановлюються спеціальні обмеження щодо розмірів виборчих фондів) є детальна регламентація цього питання у національному виборчому законодавстві. Це стосується як країн (Центральна та Східна Європа), де у законодавстві передбачається пряме державне фінансування заходів політичних партій (блоків), пов'язаних з участю у виборчих кампаніях (Федеративна Республіка Боснія і Герцеговина, Болгарія, Хорватія, Чеська Республіка, Естонія, Угорщина, Литва, Польща, Македонія, Румунія, Словаччина), так і країн, у яких такого фінансування не передбачається (Латвія, Молдова, Білорусь).57 До останніх належить й Україна.

Українське виборче законодавство містить цілу низку положень, які регламентують питання, пов'язані з фінансуванням виборчих кампаній кандидатів, політичних партій (блоків). Перш за все (якщо говорити про прозорість фінансування виборчих кампаній), це стосується прозорості процесу формування і доступності інформації про надходження коштів до виборчих фондів. У частині 7 статті 34 Закону України "Про вибори народних депутатів України" говориться, що інформація про відкриття рахунку відповідного виборчого фонду та його реквізити одноразово публікується Центральною виборчою комісією в газетах "Голос України" та "Урядовий кур'єр", окружною виборчою комісією - в одному з державних або комунальних місцевих друкованих ЗМІ за рахунок коштів державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів. Подальша інформація про реквізити рахунку виборчого фонду публікується у друкованих ЗМІ за рахунок відповідного виборчого фонду.58 Крім того, частиною 4 статті 35 Закону України "Про вибори народних депутатів України" встановлюється порядок звітування про надходження та використання коштів виборчого фонду: розпорядник виборчого фонду кандидата, політичної партії (блоку) зобов'язаний не пізніше як на п'ятий день після дня виборів подати до відповідної окружної виборчої комісії, Центральної виборчої комісії фінансовий звіт про надходження та використання коштів виборчого фонду.59 Дещо відмінна норма міститься й у частині 7 статті 35 Закону України "Про вибори Президента України": дані про розміри і джерела надходжень до фонду, фінансові звіти про використання цих коштів публікуються Центральною виборчою комісією у газетах "Голос України" та "Урядовий кур'єр" не пізніш як на сьомий день після дня виборів.60

Попри наявність в українському виборчому законодавстві значної кількості положень, які стосуються питання фінансування виборчих кампаній кандидатів, політичних партій (блоків), воно характеризується частковою внутрішньою неузгодженістю. Так, у Законі України "Про вибори Президента України" законодавець не передбачає положення щодо обов'язкової одноразової публікації реквізитів рахунків виборчих фондів кандидатів у Президенти України в друкованих ЗМІ, що, за логікою, має створювати для кандидатів певні труднощі з наповненням виборчих фондів, а також ускладнює можливість контролю за надходженнями та витратами коштів виборчих фондів кандидатів. З іншого боку, у Законі України "Про вибори народних депутатів України" не передбачається ніякої процедури щодо оприлюднення звітів, поданих розпорядниками виборчих фондів кандидатів, політичних партій (блоків) відповідним виборчим комісіям, що обмежує доступ громадян до інформації про фінансові надходження і витрати основних учасників виборчих перегонів.

Для того, щоб зробити аргументований висновок щодо відповідності українського виборчого законодавства міжнародним стандартам у сфері забезпечення доступності звітів про фінансування виборчих кампаній кандидатів, політичних партій (блоків), звернемося до міжнародного досвіду. На сьогоднішній день у світі використовується декілька підходів щодо оприлюднення фінансових звітів кандидатів, політичних партій (блоків):

- встановлення у виборчому законодавстві вимоги про обов'язкову публікацію фінансових звітів політичних партій (блоків), що беруть участь у виборах (Бельгія, Великобританія, Греція, Данія, Італія, Іспанія, Нідерланди, Федеративна Республіка Німеччина, Норвегія, Польща, Федеративна Республіка Боснія і Герцеговина, Португалія, Франція, Чеська Республіка, США, Канада, Австралійський Союз та інші);

- встановлення у виборчому законодавстві вимоги про обов'язкове подання фінансових звітів політичних партій (блоків), що беруть участь у виборах, до відповідних державних органів без обов'язкової їх публікації у ЗМІ (Фінляндія, Туреччина, Ліван, Нікарагуа, Венесуела, Парагвай, Панама, Гондурас, Коста-Ріка та інші);

- відсутність у національному виборчому законодавстві вимоги щодо обов'язкової публікації фінансових звітів політичних партій (блоків), що беруть участь у виборах (Швеція, Швейцарська Конфедерація, Уругвай, Фіджі, Південно-Африканська Республіка, Сальвадор та інші);

- встановлення у виборчому законодавстві вимоги про обов'язкове подання / публікацію фінансових звітів кандидатами, що беруть участь у виборах, за умови, що така вимога не встановлюється для політичних партій (блоків) (Індія, Малайзія, Тайвань, Ботсвана, Барбадос, Тринідат-і-Тобаго, Ямайка та інші).61

Зважаючи на те, що в більшості з країн, запропонованих для прикладу, діє пропорційна виборча система, для оцінки українського виборчого законодавства доречно використовувати лише принцип (підхід), а не загальну модель, яка закріплюється у виборчому законодавстві тієї чи іншої країни. Отже, виходячи із запропонованої вище класифікації, Україну можна віднести до першої (щодо президентських виборів) та до другої (щодо парламентських виборів) груп країн.

Попри це, як зазначає у своєму висновку щодо України міжнародний експерт з питань політичних фінансів Майкл Пінто-Душинський, офіційно задокументовані витрати на виборчі кампанії можуть не відповідати дійсності, оскільки вони нерідко не відображають її реальної вартості... Хоча закон і передбачає обов'язкове надання інформації про кошти на проведення кампаній, він не передбачає будь-якого покарання за порушення цього положення.62 У такому випадку навіть законодавче встановлення вимоги щодо обов'язкового оприлюднення у друкованих ЗМІ фінансових звітів кандидатів, політичних партій (блоків), що брали участь у парламентських чи президентських виборах, не забезпечуватиме прозорості в процесі формування та використання коштів виборчих фондів.

Окрім того, в українському виборчому законодавстві зовсім не врегульовані такі питання як: надання кандидатам, політичним партіям (блокам) безоплатних товарів і послуг, встановлення спеціальних знижок (що особливо стосується використання ЗМІ під час виборів), неоплачувана робота членів виборчих штабів тощо. Всі ці можливості є фактично непрямими джерелами поповнення виборчих фондів кандидатів, політичних партій (блоків) і широко використовуються в Україні на практиці.

У цьому випадку українські законодавці могли б звернутися до існуючого досвіду інших країн, у яких питання безоплатних товарів і послуг, так само як і надання знижок на товари і послуги, які використовуються для проведення передвиборних кампаній, а також питання пов'язані з неоплачуваною роботою членів виборчих штабів кандидатів, політичних партій (блоків) чи залучених з іншою метою працівників на волонтерських засадах, є достатньо добре врегульованими. Для України щодо цього питання особливо цікавим може бути досвід Литви. У частині 2 статті 55 Закону про внесення змін до Закону про вибори до Сейму (Литва) говориться: "Вироби та послуги для передвиборної агітації, вартість яких перевищує 0,5 суми мінімальної заробітної плати, не можуть надаватися безкоштовно". Так само не допускається надання виробів та послуг для передвиборної агітації з "очевидними знижками". Закон передбачає, що "той, хто бажає надати підтримку списку кандидатів або кандидату, зобов'язаний робити це шляхом переказування коштів на спеціальні виборчі рахунки."63

Ще однією проблемою українського законодавства є відсутність законодавчо визначеного розмежування таких понять як "витрати на ведення виборчої кампанії" та "поточні витрати політичної партії", що також сприяє непрозорості фінансового процесу.64 Як результат, здійснення левової частки витрат на ведення передвиборних кампаній до їх офіційного початку і до відкриття рахунків виборчих фондів, що на практиці неможливо відстежити й розцінювати як порушення.65