4. Гармонізація законодавства України

з нормами Європейського Союзу та Ради Європи

Самостійною і важливою довгостроковою метою є також узгодження правового регулювання доступу до інформації про вибори та її поширення з міжнародними, зокрема, регіональними європейськими нормами. Підставою цього є наявність консенсусу серед політичних чинників України щодо необхідності гармонізації та подальшої інтеграції України з такими регіональними організаціями, як Європейський Союз, Організація з Безпеки та Співпраці у Європі та Рада Європи (далі - ЄС, ОБСЄ та РЄ).

Ефективність інших регіональних чи міждержавних організацій для практичного застосування цих гарантій викликає серйозні сумніви, насамперед через відсутність засобів контролю5. Найбільш корисним для України було б адаптивне застосування тих гарантій, які успішно реалізують країни-кандидати на вступ до ЄС, а також відповідних рішень Європейського Суду, обов'язкових для виконання в Україні.

Реформування українського законодавства може відбутися в рамках передінтеграційних заходів, що регулює Угода про партнерство і співробітництво між ЄС та Україною 1996 року.

Згідно зі ст. 51 цієї угоди Україна взяла на себе зобов'язання забезпечити поступове наближення (гармонізацію) законодавства з ЄС в 17 галузях. Хоча правове регулювання доступу та поширення інформації про вибори прямо не вказано в Угоді, гармонізація має охопити важливі для ЗМІ галузі, такі як законодавство України про компанії, інтелектуальну власність, правила конкуренції, державні закупівлі, захист прав споживачів, бухгалтерський облік та оподаткування, а також непряме оподаткування (податок на додану вартість, митні збори тощо).

Крім адаптації власне національного законодавства, можливе й пряме застосування норм ЄС, що виявилися ефективними в країнах-кандидатах на вступ до ЄС. Наприклад, естонський закон про телекомунікації від 19.05.1999 р. містить кільканадцять посилань на Європейську конвенцію про транскордонне телебачення.

Міжнародні договори не передбачають конкретних вимог до національного законодавства про вибори, яке традиційно належить до атрибутів суверенітету держави і національного самовизначення. Рекомендації ЄС і РЄ наголошують радше на цілях, ніж засобах їх досягнення, залишаючи країнам-учасницям значну свободу, крім питань т. зв. aquis communautaire - спільного набутку права ЄС, що склався до приєднання нових країн-учасниць і відступ від якого не може бути предметом переговорів про умови їх вступу до ЄС.

Втім, ситуація в країнах ЄС, країнах-кандидатах на вступ до ЄС, і в посткомуністичних країнах, які ще не почали процедуру вступу (до них належить і Україна), на думку багатьох експертів, не дозволяє механічного перенесення кожної норми і процедури, що ефективно діють у ЄС. Радше потрібна послідовна адаптація цих норм і процедур до законодавства і судової практики України - на нашу думку, з орієнтацію, насамперед, на гарантії прав споживачів інформації про вибори.

Адаптація законодавства України про доступ до інформації про вибори та її поширення має не тільки дальші в часі наслідки як важливий сукупний показник успішності передінтеграційних заходів. Як підтверджують численні офіційні документи органів РЄ (в т.ч. доповіді Венеціанської комісії), захист свободи і плюралізму ЗМІ є постійною та основною умовою членства держав у Раді Європи, як передбачено у ст. 10 Європейської конвенції про захист прав людини та основні свободи6.

Ця Конвенція і протоколи до неї (далі - Конвенція) є особливо важливим, фундаментальним актом, що вже став частиною національного законодавства України і має пріоритет у випадку правових колізій. Зокрема, згідно зі ст. 10 Конвенції будь-яке втручання державних органів чи обмеження свободи пошуку та поширення інформації, крім решти вимог, має бути "необхідним у демократичному суспільстві". Законодавчі обмеження доступу ЗМІ до інформації про вибори та її поширення повинно мати дуже серйозні правові підстави, які неможливо забезпечити завдяки правовим звичаям, механізмам саморегулювання або судовій практиці.

Схема аналізу для цілей цього дослідження включає такі основні складники: довгострокові цілі правового регулювання доступу до інформації про вибори та її поширення ЗМІ з огляду на гармонізацію законодавства про інформацію з нормами Європейського Союзу та Ради Європи; основні завдання та їх обґрунтування з огляду на поточне становище і прогнози на вибори 2004-2006 рр.; рекомендовані заходи щодо змін у засобах правового регулювання, що включають, але не обмежуються внесенням поправок до законів України.

Аналіз правових документів і рекомендацій ЄС та РЄ, що сто-суються забезпечення участі ЗМІ в розвитку демократичного суспільства і плюралізму7 і ґрунтуються на багаторічному практичному до-свіді, дозволяє класифікувати гарантії доступу ЗМІ до інформації про вибори та її поширення на п'ять основних груп, що є взаємно залежними та логічно пов'язаними між собою:

1) забезпечення прозорості власне засобів масової інформації;

2) деконцентрація ЗМІ (в т.ч. шляхом перетворення державних ЗМІ на громадські);

3) захист від недобросовісної конкуренції;

4) регулювання доступу ЗМІ до публічної інформації та поширення інформації з обмеженим доступом;

5) регулювання політичної реклами.

Треба додати, що рекламна функція засобів масової інформації, бодай меншою мірою, ніж комунікативна, залежить від оцінки виборцями достовірності рекламної інформації, яку поширюють ЗМІ. Це пояснюється тим, що засоби масової інформації не здатні виконувати функції адекватного інформування, якщо виборці не матимуть змоги оцінити інформацію з огляду на можливий вплив на конкретні ЗМІ таких чинників:

1) контроль над засобом масової інформації окремих суб'єктів виборчого процесу чи інших осіб, в т. ч. державних органів або рекламодавців;

2) конфлікт інтересів з окремими суб'єктами виборчого процесу;

3) джерела інформації;

4) обмежень щодо поширення інформації.

Всі згадані тут і далі правові документи і рекомендації ЄС і РЄ наголошують на необхідності сприяння участі представників ЗМІ в державних органах з інформаційної політики (на відміну від суто регуляторних органів), та розвитку широкого кола механізмів саморегуляції ЗМІ. Зокрема, згадано такі локальні акти, як редакційні статути, індивідуальні чи групові контракти, колективні договори з працівниками ЗМІ, правила професійної поведінки та створення національних представницьких органів саморегулювання діяльності ЗМІ.

Запропонована схема аналізу відповідності окремих гарантій для цілей цього дослідження і підготовки рекомендацій щодо зміни законодавства України про інформацію передбачає встановлення факту, чи дійсно істотна для поширення інформації про вибори норма, передбачена правовими актами ЄС та РЄ, відсутня в українському законодавстві.

Якщо національне законодавство містить подібну норму, потрібно встановити, чи не застосовується вона:

1) з істотними обмеженнями прав та основних свобод учасників виборчого процесу в Україні порівняно з відповідними нормами ЄС та РЄ, а також країн-кандидатів на вступ до ЄС;

2) дискримінаційно до окремих учасників виборчого процесу;

3) з надмірними витратами коштів та/або часу учасників виборчого процесу щодо її виконання.