4. Обмеження строків внесення змін до виборчого законодавства

Доволі поширеною в світі є практика встановлення певних часових обмежень щодо можливості внесення змін чи доповнень до чинного виборчого законодавства або ж повної його заміни. Це пов'язано з дотриманням принципів періодичності та дійсності виборів.18

Однією з обов'язкових умов прозорих демократичних виборів є їх періодичне проведення у строки, визначені конституцією чи законом. Така періодичність не може піддаватися зміні у загальному порядку й вимагає спеціальної процедури. Також міжнародна практика підготовки демократичних виборів передбачає максимально широке оприлюднення існуючого виборчого законодавства, створення достатніх умов (в тому числі й часових) для ознайомлення з ним усіма бажаючими.

У конституціях і виборчому законодавстві деяких держав передбачаються різні види обмежень щодо строків внесення змін та доповнень до виборчого законодавства. Серед них найбільш поширені такі:

1) чинне виборче законодавство не може бути змінене протягом року до дня проведення чергових виборів;

2) чинне виборче законодавство не може бути змінене в останній рік каденції парламенту, що був обраний на його основі;

3) у чинне виборче законодавство не можуть вноситися будь-які зміни та доповнення після офіційного початку виборчої кампанії / виборчого процесу.

Встановлення таких обмежень пов'язане з декількома причинами. Перш за все, бажаючі та зацікавлені громадяни повинні мати достатньо часу для ознайомлення з чинним виборчим законодавством; політичним партіям (блокам) і потенційним кандидатам теж необхідний час для визначення своєї передвиборної стратегії та розгортання відповідної діяльності (планування партійних з'їздів, збір коштів, підготовка потенційних кандидатів, членів дільничних комісій та спостерігачів тощо), на що впливає правове середовище. По-друге, встановлення таких обмежень запобігає виникненню "конфлікту інтересів" і не дає можливості діючим виборним посадовим особам міняти законодавство у відповідності з власними інтересами. По-третє, такі обмеження гарантують визначеність правової регламентації та рівність можливостей усім суб'єктам та іншим учасникам виборчого процесу.

В українському виборчому законодавстві не встановлюється якихось часових обмежень щодо внесення змін чи доповнень до нормативно-правових актів, які регламентують порядок підготовки та проведення виборів, а також стосуються виборчих прав, свобод й гарантій людини і громадянина. Практика показує, що в Україні до чинного виборчого законодавства зміни можуть вноситися і після початку виборчого процесу (Закон України "Про вибори народних депутатів України" від 24 вересня 1997 року із змінами від 11, 25 та 30 грудня 1997 року) або виборче законодавство може змінюватися, моделюючи майбутню ситуацію на чергових виборах (вибори народних депутатів України 1998 та 2002 років, вибори Президента України 1999 року).

5. Роз'яснення виборчого законодавства в змі

Законодавче закріплення порядку інформування про виборчі права, свободи й зобов'язання людини і громадянина, а також встановлення спеціальних гарантованих державою механізмів роз'яснення виборчого законодавства (особливо в частині, що стосується процедури голосування, оскарження та відновлення порушених прав тощо) є одним із загальновизнаних міжнародних стандартів прозорих демократичних виборів. Загалом, державна підтримка (створення підзаконних актів, фінансування за рахунок державного та місцевих бюджетів; проведення сфокусованих тендерів серед ЗМІ, спеціалізованих організацій та установ тощо) широких роз'яснювальних та правоосвітніх кампаній із залученням ЗМІ є загальноприйнятою в світі практикою.

Цей стандарт є похідним від принципу рівності, який передбачає, що всі суб'єкти виборчого процесу на рівних умовах мають доступ до інформації про вибори, свої можливості, права та обмеження під час виборів.19 Факультативним для цього стандарту є принцип періодичності (обов'язковості) виборів, який вимагає встановлення часу початку і завершення голосування на виборах, а також тривалості періоду голосування таким чином, щоб створити найбільш сприятливі і рівні умови для волевиявлення всіх виборців. Про ці умови виборці мають бути поінформовані заздалегідь і після офіційного оприлюднення такої інформації змінені бути не можуть.20

Згадані міжнародні принципи знаходять своє відображення й в українському виборчому законодавстві. У частині 2 статті 12 Закону України "Про вибори народних депутатів України" на виборчі комісії покладається обов'язок інформувати виборців про їх основні права, у тому числі про право на оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб цих органів, які обмежують їх виборчі права; надають іншу інформацію, передбачену законом. Також на виборчі комісії покладено обов'язок ознайомлення виборців з [формою]21 та порядком заповнення виборчих бюлетенів (частина 2 статті 12 Закону України "Про вибори народних депутатів України" та частина 3 статті 7 Закону України "Про вибори Президента України").

Для порівняння, у частині 3 статті 41 Закону про вибори членів Парламенту (Угорщина) передбачено, що виборчі комітети піклуються про представлення виборцям загальної інформації щодо основних положень закону про вибори, способу проведення голосування, дають точні відповіді на їх питання.22 У Чеській Республіці обов'язок інформування про основні виборчі процедури, права і свободи громадян, а також поширення роз'яснень щодо виборчого законодавства покладається на місцеві органи влади. У частині 2 статті 15 Закону про вибори до Парламенту Чеської Республіки та про зміни до деяких інших законів говориться, що органи місцевого управління також повідомляють електорат про їхній обов'язок підтвердити свою особу і дати свідчення того, що вони є громадянами Чеської Республіки; вони також поширюють іншу інформацію, необхідну для безперешкодного процесу виборів.23 У Македонії взагалі встановлюється обов'язок державних (з державною участю) ЗМІ спільно з Державною виборчою комісією інформувати про спосіб та техніку голосування (стаття 49 Закону про вибори членів Парламенту (Македонія)).24

Проте в українському виборчому законодавстві передбачено й цілу низку цікавих положень, яких немає у виборчому законодавстві інших держав. Зокрема, в українському виборчому законодавстві передбачається поширення спеціальних роз'яснень щодо "підкупу виборців". Так, у частині 4 статті 33 Закону України "Про вибори Президента України" міститься положення, згідно з яким на Центральну виборчу комісію покладається обов'язок розміщення в державних ЗМІ роз'яснень щодо заборони надання виборцям безоплатно або на пільгових умовах товарів, цінних паперів, кредитів, лотерей, грошей, послуг. Текст таких роз'яснень затверджується Центральною виборчою комісією та друкується в кожному номері газет "Голос України" і "Урядовий кур'єр" на першій сторінці, починаючи за 30 днів до дня виборів. Також така інформація транслюється двічі на день телерадіокомпаніями, починаючи за 30 днів до дня виборів.25 Подібне положення міститься і в частині 7 статті 56 Закону України "Про вибори народних депутатів України", проте вони не стільки деталізовані як стосовно виборів Президента України (не визначається місце розміщення, тривалість періоду, періодичність та інші умови оприлюднення такої інформації).26

Цікавою в цьому контексті є і підзаконна нормативно-правова база регулювання виборів в Україні. Згадані принципи рівності та обов'язковості також знаходять свій розвиток в Указі Президента України "Про забезпечення реалізації прав громадян, принципів демократичного суспільства, відкритості і прозорості у процесі підготовки та проведення виборів 2002 року", у статтях 2, 7, 8 та 9 якого передбачається вжиття цілої низки заходів з метою роз'яснення чинного виборчого законодавства напередодні виборів 2002 року. Серед цих заходів: створення методичного центру у м. Києві та його відділень в АР Крим, областях та місті Севастополі для оперативного надання політичним партіям, іншим суб'єктам виборчого процесу необхідної інформації, консультацій із виборчого законодавства та іншої практичної допомоги; проведення у вищих та професійно-технічних навчальних закладах лекцій, семінарів, додаткових занять для роз'яснення виборчого законодавства України; організація в бібліотеках, клубах, інших закладах культури тематичних виставок, проведення інших заходів для ознайомлення громадян з виборчим законодавством, правами виборців, процедурою голосування; створення інформаційних та навчальних теле- і радіопрограм, випуск тематичних кінофільмів, видання науково-популярної літератури, методичних посібників з питань застосування виборчого законодавства.27

Отже, в українському виборчому законодавстві відображений міжнародний стандарт, який передбачає роз'яснення основних положень національного виборчого законодавства. Проте проведення такої роботи покладається на виборчі комісії та центральні й регіональні органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів АР Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, Міністерство освіти та науки України, Міністерство культури і мистецтв України, Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України та ін.) або ж спеціалізовані установи (Академія педагогічних наук України, Академія правових наук України та ін.) - така практика має місце й у більшості Центрально- та Східноєвропейських країн (однак до переліку відповідальних за роз'яснення основних положень виборчого законодавства включаються ще й місцеві органи влади / органи місцевого самоврядування). З іншого боку, використання виборчими комісіями електронних та друкованих ЗМІ з метою роз'яснення чинного законодавства на рівні законів та підзаконних нормативно-правових актів передбачено в Україні лише частково (роз'яснення щодо підкупу виборців та процедури голосування). Ведення ж через ЗМІ роз'яснювальної роботи щодо основних виборчих прав та свобод громадян, а також можливостей їх реалізації та захисту, здебільшого є власною ініціативою журналістів або ж реалізується в режимі спільних проектів ЗМІ та спеціалізованих громадських організацій. Розміщення роз'яснювальних та правоосвітніх матеріалів за рахунок коштів Державного бюджету в порядку державного замовлення в Україні не практикується. Таким чином, виборці та інші зацікавлені суб'єкти виборчого процесу не мають достатньої можливості отримати бажану інформацію чи роз'яснення щодо можливостей реалізації своїх виборчих прав.

Рекомендації:

1. Зважаючи на доволі низький рівень правової культури й нестабільність українського виборчого законодавства та маючи на меті створення максимально широкого доступу всіх суб'єктів виборчого процесу до нормативно-правової бази організації та проведення виборів в Україні, доречним було б закріплення на рівні закону про вибори положення щодо обов'язкової повторної / більш широкої публікації текстів основних актів виборчого законодавства напередодні чергових виборів у державних та муніципальних ЗМІ, а також ЗМІ з державною участю.

2. Передбачити у законі про вибори, що з дня офіційного початку виборчого процесу до чинних нормативно-правових актів, які визначають порядок організації і підготовки проведення виборів не можуть вноситися будь-які зміни та доповнення.

3. В законі про вибори варто встановити чіткий перелік / критерії відбору рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо виборів, а також рішень виборчих комісій, які підлягають обов'язковому оприлюдненню у ЗМІ. Такі рішення мають оприлюднюватися в державних, муніципальних ЗМІ, ЗМІ з державною участю - в залежності від рівня органу-видавця (центральний, регіональний, місцевий). Закон повинен визначати за рахунок коштів якого бюджету і на яких умовах відшкодовуються витрати, пов'язані з публікацією таких рішень.

4. В законі про вибори варто передбачити виділення спеціальної друкованої площі / створення спеціального додатку до газети "Урядовий кур'єр" для публікації офіційної інформацію Центральної виборчої комісії. Доречно встановити на рівні закону про вибори вичерпний перелік офіційної інформації Центральної виборчої комісії, що підлягає оприлюдненню. До цього переліку мають бути включені:

- Постанови Центральної виборчої комісії;

- календарний план основних подій в межах виборчого процесу;

- зразки документів, необхідних для належної організації роботи виборчих комісій;

- рекомендації для роботи виборчих комісій;

- узагальнення досвіду роботи / практики застосування законодавства виборчими комісіями щодо існуючих у законодавстві колізій;

- інша інформація, пов'язана з підготовкою та проведенням виборів.

5. Передбачити у законі про вибори проведення серед ЗМІ, незалежно від форми власності, відкритих тендерів на висвітлення основних подій в межах виборчого процесу за рахунок коштів державного бюджету. При проведенні тендерів на висвітлення основних подій в межах виборчого процесу доречно використовувати такі критерії:

- загальний наклад друкованого чи аудиторія аудіовізуального ЗМІ;

- періодичність друкованого чи ефірний час аудіовізуального ЗМІ;

- популярність / рейтинг того чи іншого ЗМІ;

- загальна вартість послуг, що надаватимуться відповідним ЗМІ в порівнянні з іншими ЗМІ, які беруть участь у тендері.

Висвітлення основних подій в межах виборчого процесу за рахунок коштів державного бюджету має відбуватися з використанням принципів об'єктивності та забезпечення балансу інформації про конкуруючих кандидатів, політичні партії (блоки).

6. Зважаючи на необхідність широкої правової просвіти населення, передбачити у законі про вибори проведення серед спеціалізованих наукових та дослідних установ і організацій, інформаційних та рекламних агентств, ЗМІ, незалежно від форми власності, відкритих тендерів на підготовку та розміщення роз'яснювальних матеріалів щодо основ виборчої системи України, основних виборчих прав громадян, процедури голосування та захисту порушених виборчих прав громадян за рахунок коштів державного бюджету.