2. Офіційні засоби масової інформації

Українські закони про вибори покладають численні обов'язки щодо забезпечення доступу до інформації про вибори та її поширення на державні та комунальні ЗМІ (далі - офіційні ЗМІ). Наприклад, саме вони зобов'язані публікувати офіційну інформацію про вибори15.

Ці норми в цілому відповідають практиці країн-кандидатів на вступ до ЄС, які зобов'язують до поширення не рекламної інформації про вибори саме офіційні ЗМІ.

Але в Україні офіційні ЗМІ становлять непропорційно велику частку засобів масової інформації. Серед засновників друкованих ЗМІ станом на кінець 2002 р. було 224 органи виконавчої влади, 348 державних адміністрацій, 788 місцевих рад, а також 518 інших державних установ16. За даними каталогу "Укрпошти", друкованих ЗМІ в Україні, що публікуються систематично, майже 2000 з 16700 зареєстрованих, а фірма "Моніторинг ЗМІ-Україна" визначає лише 200 органів преси, чиї наклади і рекламні продукти впливають на ринок в цілому17. Це означає, що на ринку преси частка державних ЗМІ становить не менше 50%.

Приблизно така сама ситуація склалася в Україні з електронними ЗМІ. Так, тільки в Сумській області діє 28 телекомпаній, засновниками яких є або місцеві державні адміністрації, або комітет комунальної власності18.

Такий прямий контроль державних органів за доступом до інформації перешкоджає і деконцентрації засобів масової інформації, і їх економічно ефективному використанню. Адже такі ЗМІ фінансуються, як правило, на підставі субсидій, а не закупівель на державні кошти, в частині створення інформації та оплати витрат на послуги операторів зв'язку, які також контролює держава (як-от "Укрпошта" чи "Укртелеком").

Це не сприяє розвитку ринкового середовища для ЗМІ та "ринку ідей" в цілому. Відомі численні випадки порушення прав споживачів, адміністративного тиску засновників офіційних ЗМІ щодо їх передплати, надто в бюджетних установах, а рекламодавців - до розміщення реклами саме в цих ЗМІ.

Очевидно, що в Україні мають діяти урядові друковані та електронні ЗМІ. Втім, закон має уточнити порядок прямого чи непрямого бюджетного фінансування інших офіційних ЗМІ, надто на місцевому рівні, а головне, визначити порядок замовлення послуг інших ЗМІ на підставі норм про закупівлі на державні кошти замість постійних і непрозорих дотацій, адже зараз дія цього закону не повністю охоплює галузь телекомунікацій.

Центральна виборча комісія України організовує інформаційну автоматизовану систему з метою моніторингу та зберігання інформації про вибори, але ця система, очевидно, не є засобом масової інформації. На нашу думку, недоцільним є створення офіційних друкованих чи електронних ЗМІ для виборчих комісій будь-якого рівня. Значно ефективніше поширювати їх інформацію через урядові ЗМІ (для місцевих виборів - комунальні), що вже мають велику кількість споживачів.

3. Відносини власності та непрямий контроль у засобах масової інформації

Логіка забезпечення правових гарантій доступу до інформації про вибори та її поширення вимагає приділяти головну увагу прозорості самих засобів масової інформації. Як правило, ЗМІ, які самі діють не прозоро, є найбільш вразливими до зовнішніх маніпуляцій щодо інформації про вибори. Деякі українські журналісти і засоби масової інформації прямо пов'язують прояви цензури з непрозорістю діяльності власне засобів масової інформації, в т.ч. непрозорістю інформації про їх фінансування19.

За будь-яких умов виборцям та іншим суб'єктам виборчого процесу треба мати точну інформацію про зовнішні впливи на окремі ЗМІ, які поширюють інформацію про вибори, щоб мати змогу оцінити міру її достовірності, своєчасності та повноти, необхідних для демократичних і прозорих виборів.

Аналіз правових документів і рекомендацій ЄС та РЄ щодо забезпечення участі засобів масової інформації в розвитку демократичного суспільства і плюралізму, дозволяє класифікувати вимоги до забезпечення прозорості ЗМІ на чотири основні блоки інформації, що підлягає оприлюдненню:

1) відносини власності у засобі масової інформації;

2) непрямий контроль над засобом масової інформації;

3) редакційна політика (редакційні статути, офіційні заяви тощо) щодо питань, які мають суспільну значущість (в т.ч. доступу та поширення інформації про вибори);

4) умови співпраці з органами, що забезпечують моніторинг та оцінку прозорості ЗМІ20.

Ці правила варто застосовувати до всіх друкованих та електронних ЗМІ, але для тих, що отримують державну підтримку, це є необхідним. Адже обмеження права на інформацію з боку держави можливі також у непрямій формі, через її втручання у діяльність власників ЗМІ, інвесторів, кредиторів, рекламодавців чи інших осіб, які здійснюють прямий чи непрямий контроль над відповідними засобами масової інформації.

Крім уже згаданих державних і комунальних ЗМІ, значна кількість засобів масової інформації в Україні формально належить т.зв. трудовим колективам редакцій, які не мають постійного складу і не можуть здійснювати ефективний контроль. Чимало ЗМІ фактично є ретрансляторами іноземного програмного чи рекламного продукту, про що свідчить, скажімо, розгляд справ телекомпаній, які порушують вимогу закону транслювати не менше 50% передач українського виробництва21.

Заборона особам без громадянства, іноземним громадянам та юридичним особам, а також підприємствам з іноземними інвестиціями створювати телерадіоорганізації є малоефективною нормою, бо залишає лазівки як для опосередкованого контролю через компанії-посередники, так і непрямого контролю шляхом надання кредитів, реклами тощо. Тому це питання не є належно врегульованим в законодавстві України.

Демократичні режими піддають відносини власності в ЗМІ ретельному законодавчому регулюванню: так, у Норвегії діють два закони про регулювання власності в засобах масової інформації, а в США Правила Федеральної комісії з комунікацій про відносини власності в ЗМІ викладено на кількасот сторінках. Закони в країнах-кандидатах на вступ до ЄС, як правило, обмежуються вимогами не рідше разу на рік оприлюднювати дані про пов'язаних осіб, в т.ч. власників 5-30% корпоративних прав, і зміни складу цих осіб. В Словенії діє додаткове правило, що контролер інформації не може бути пов'язаною особою будь-якої із пов'язаних осіб ЗМІ в розумінні власності чи непрямого контролю над відповідним засобом масової інформації22.

Втім, Європейський Суд неодноразово визнавав, що в ЄС не склалася якась універсальна модель відносин власності у засобах масової інформації - державна монополія, співіснування громадських та державних ЗМІ, або заборона на державні ЗМІ, крім урядових тощо, - тому немає потреби обстоювати відповідність певної моделі загальним вимогам ЄС.

В тих випадках, коли монополія має "природний" характер завдяки праву інтелектуальної власності чи інших особливих умов, Європейський Суд рекомендує встановлювати вимоги до їх ліцензування або участі представників громадськості в установленні редакційної та/або цінової політики.

Відповідно Комітет міністрів РЄ стверджує, що прозорість ЗМІ необхідна для формування у громадськості думки щодо оцінки інформації, думок та ідей, які вони поширюють.

Пропонується кілька принципів додержання такої прозорості:

1) доступ громадськості до інформації про ЗМІ з застереженням свободи торгівлі, захисту даних, комерційної і редакційної таємниці та конфіденційності джерел інформації;

2) обмін інформацією про прозорість ЗМІ між державами-учасницями на підставі запитів правоохоронних органів (особи-учасники ЗМІ та міра їх участі; особи, право участі яким буде передано або продано після оголошення виборчої кампанії; характер їх участі в інших ЗМІ);

3) оприлюднення відомостей про осіб чи групи, що можуть впливати на програмну і редакційну політику; заяви про редакційну політику чи політичну орієнтацію; підсумки фінансової діяльності);

4) вплив на засіб масової інформації шляхом надання технічних, людських чи програмних ресурсів, бартеру чи безплатного надання програм, а також замовлень на рекламу;

5) надання пільг контролерам інформації у ЗМІ;

6) участь у службі моніторингу ЗМІ, яка користується послугами сторонніх експертів23.