§ 3. Иностранцы, беженцы, вынужденные переселенцы. Право убежища

Иностранцы

Иностранец – лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и имеющее гражданство иностранного государства.

quest10Правовое положение иностранцев в государстве регулируется, главным образом, национальным законодательством страны пребывания, а также внутригосударственным правом страны их гражданства и нормами международного права.

Правовое положение (правовой режим) иностранцев представляет собой совокупность их прав и обязанностей на территории данного государства. Различают три вида правового режима иностранцев: национальный режим, специальный режим и режим наибольшего благоприятствования.

quest11Национальный режим – режим, при котором иностранцы практически уравниваются в правах с собственными гражданами государства пребывания. Полного уравнивания в правах, как правило, не бывает. Иностранцы ограничены в пользовании политическими правами, в частности, на выборах в парламент государства и т.д.

Специальный режим означает разграничение правового статуса иностранцев в зависимости от гражданства, страны происхождения, профессиональной и других обстоятельств. Специальный режим в отношении иностранцев устанавливается на основе соответствующего национального закона или международного договора. Как и национальный режим, специальный режим полностью не уравнивает в правах в государстве пребывания собственных и иностранных граждан.

Привилегированный режим – режим, при котором иностранным гражданам отдельных государств предоставляются большие права и свободы, нежели собственным гражданам. В настоящее время на практике привилегированный режим не предоставляется. А ранее такой режим иногда предоставлялся на определенное время гражданам государства-победителя на территории побежденного государства.

В целом, различия правого статуса иностранных граждан и граждан страны пребывания существуют, в частности, в таких областях, как: политические права (иностранцы не обладают активным и пассивным избирательным правом в представительные органы государственной власти, правом голосовать на референдумах, им ограничен доступ к государственной службе в данной стране); отношение к военной службе (иностранцы не несут воинской обязанности); право въезда и выезда иностранцев (может устанавливаться визовый (разрешительный) или безвизовый режим въезда-выезда иностранцев); установление пределов уголовной, гражданской и административной юрисдикции (иностранцы не могут являться субъектами некоторых правонарушений, таких, как измена родине, уклонение от воинской обязанности и т.д.)

Иностранец, находясь за границей, пользуется защитой и покровительством государства своего гражданства. Так, иностранный гражданин может обратиться за юридической помощью в дипломатические представительства или консульские учреждения государства своего гражданства, расположенные на территории государства-пребывания.

quest12Международно-правовые акты, и в частности Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятая Генеральной Ассамблеей ООН (1985 г.), устанавливают следующие принципы и нормы в отношении иностранцев:

• любое государство вправе с учетом своих международных обязательств самостоятельно устанавливать правовой режим в отношении иностранцев;

• иностранцы обязаны соблюдать законодательство государства-пребывания, за нарушение которого они несут ответственность наряду с собственными гражданами государства-пребывания;

• иностранцы пользуются объемом прав и обязанностей в соответствии с национальным правом и международными обязательствами государства-пребывания;

• право на свободный доступ иностранца в дипломатическое представительство и консульское учреждение государства его гражданства;

• право иностранца на получение защиты и покровительства государства совего гражданства;

• запрет на массовые высылки иностранцев, законно находящихся на территории государства; индивидуальная высылка возможна только во исполнение вступившего в законную силу решения органа государства-пребывания, принятого в соответствие с законом;

• право иностранца свободно покидать государство пребывания и т.д.

Беженцы

Понятие и правовой статус беженцев в настоящее время регламентируется, как на национальном, так и на международном уровне. Среди международных нормативных актов необходимо отметить следующие: Конвенция о статусе беженцев 1951 г., Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г., Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г., Протокол к соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г., Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г., Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств 1994 г.

В настоящее время в различных международных нормативно-правовых актах нет единого определения беженцев. В Соглашении о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. под беженцем понимается лицо, которое, не являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами.

quest13Согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г., Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, беженцем является лицо, которое опасается стать жертвой преследований по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своего гражданства и не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие своих опасений или, не имея гражданства, находится вне страны своего обычного места жительства в результате подобных событий, не может вернуться в нее.

Необходимо отметить, что несколько иное понятие беженцев существует в рамках Африканского Союза. Согласно Конвенции Организации Африканского Единства, регулирующей специфические аспекты проблемы беженцев в Африке (1969 г.), термин «беженец» применяется также к лицам, которые вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно расстроивших общественный порядок в части или на всей территории страны их происхождения или гражданства, были вынуждены покинуть место своего обычного проживания.

Как видно из сформулированных определений понятия беженец, в данную категорию не попали лица, покинувшие свою родину в целях улучшения своего материального положения, так называемые экономические мигранты. На практике данная категория лиц, скрывая свои истинные мотивы, стремится под любым предлогом получить статус беженца, что в итоге приводит к ужесточению миграционного порядка в государствах, предоставляющих данный статус.

Согласно международному праву, например, ч. 2 ст. 1 Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г., беженцем не может признаваться лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное неполитическое преступление, вне страны, предоставившей статус беженца.

Современное международное право, например, ст. 33 Конвенции о статусе беженцев 1951 г., запрещает высылку беженцев или их принудительное возвращение в страну, из которой они прибыли.

Государства выдают беженцам соответствующие удостоверения личности и обязуются облегчать натурализацию беженцев. Беженцы обязаны подчиняться законодательству государства пребывания. Государства не должны применять дискриминационных мер к беженцам по признаку расы, религии или страны происхождения, а также обязуются предоставлять беженцам правовой статус, который обычно предоставляется иностранцам. Государства в своем внутреннем законодательстве могут также предусмотреть в отношении беженцев более льготное положение, нежели то, которое они должны предоставить в соответствии с международными обязательствами.

Беженцы, согласно Конвенции, имеют право на имущество, авторские и промышленные права, право на ассоциации неполитического и некоммерческого характера и профессиональные союзы, право на обращение в суд за защитой своих прав, право заниматься предпринимательской деятельностью и работать по найму и другие права.

Особое внимание в международном праве, например ст. 20-24 Конвенции 1951 г., уделяется социальной помощи беженцам. Государства не облагают беженцев налогами, кроме тех, которые могут взиматься с собственных граждан (п. 1 ст. 29 Конвенции 1951 г.).

Государства-участники Конвенции о статусе беженцев 1951 г. активно сотрудничают с ООН в области обеспечения прав и свобод беженцев. В 1949 году было создано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), действующее на основе Устава Управления, принятого резолюцией 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г. Верховному комиссару ООН по делам беженцев поручено наблюдение за выполнением международных договоров по делам беженцев.

quest14В Российской Федерации правовой статус беженцев регламентируется также на внутригосударственном уровне. Так, в 1993 году в России принят закон «О беженцах», утверждены постановлением Правительства РФ ряд положений, включая «Порядок оформления, выдачи и обмена проездного документа беженца» 1998 г., «О фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами и его использования» 2001 г., положения которых полностью соответствуют международным обязательствам России.

Вынужденные переселенцы

Вынужденные переселенцы – новая правовая категория в международном и национальном праве России, которая появилась лишь в 1993 г. в связи с заключением в 1993 Россией Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, а также в связи с принятием закона РФ «О вынужденных переселенцах» (1993 г.).

quest15Согласно Соглашению 1993 г. под вынужденным переселенцем Российской Федерацииынужденным переселенцам, а также в связи с принятиемользования"ли лица, покинувшие свою родину в целях улупонимается лицо, которое, являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершения в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами.

Вынужденным переселенцам согласно международному и внутригосударственному праву России предоставляется свобода выезда из зоны вооруженного и межнационального конфликта, обеспечивается личная и имущественная безопасность при эвакуации, решаются вопросы финансового, материально-технического, продовольственного, медицинского и транспортного обеспечения.

Сторона, предоставившая убежище, берет на себя обязательства обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия; оказывать беженцам и вынужденным переселенцам содействие в трудоустройстве в соответствии с принятым каждой из сторон законодательством о занятости населения; содействовать беженцам и вынужденным переселенцам в истребовании и выдаче документов, необходимых для решения вопросов, связанным с гражданством; содействовать в получении по месту прежнего жительства свидетельств о браке, рождении, трудовых книжек и других документов, необходимых для решения вопросов пенсионного обеспечения, подтверждения трудового стажа, выезда за границу и т.д.; оказывать содействие в получении сведений о родственниках, проживающих на территории государства, покинутого беженцем или вынужденным переселенцем, а также об оставленном там имуществе (ст. 5,6 Конвенции 1993 г.).

Государство выезда возмещает беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсирует ущерб здоровью и потерю заработка. Размеры материальной компенсации определяются по расценкам государства выезда (ст. 7 Конвенции 1993 г.).

Право убежища

Право убежища – право каждого человека искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем, а также право государства разрешать въезд и проживание на его территории лицу, которое преследуется в другой стране за политическую деятельность, а также деятельность, направленную против колониализма.quest16Право убежища закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также в Декларации о территориальном убежище, принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН 2312 (XXII) от 14 декабря 1967 г. Всеобщая декларация закрепила право каждого искать в других странах убежище от преследований и пользоваться этим убежищем (ст.14). На право искать убежища и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений (п. 2 ст. 1 Декларации 1967 г.). Право убежища не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций. Государства, предоставляющие убежище, не должны позволять лицам, получившим убежище, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций.

Согласно Декларации 1967 г. к лицу, ищущему убежище не должны применяться такие меры, как отказ от разрешения перехода границы или, если оно уже вступило на территорию, на которой оно ищет убежища, высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию. Исключение к вышеуказанному принципу может быть сделано лишь по имеющим решающее значение соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения, как, например, в случае массового притока людей.

Необходимо отметить, специальных правил относительно предоставления убежища и пользования им, в международном праве не существует. Нормы права убежища являются большей частью обычно-правовыми нормами международного права. Согласно п. 3 ст. 1 Декларации 1967 г. оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве.

Что касается правового статуса лица, получившего убежище, то на основе анализа международного, а также внутригосударственного права государств, включая Россию, признающих право убежища, можно сделать вывод о том, что лица получившие убежище пользуются достаточно большим объемом прав. Их правовой статус во многом схож со статусом апатридов постоянно проживающих на территории данного государства.

В международной практике встречается два вида убежища: территориальное (политическое) и дипломатическое. Первое означает, что государство предоставляет убежище на своей территории, а второе – в стенах своего дипломатического представительства или консульского учреждения, расположенного на территории государства, в котором лицо ищет убежище. К разновидности дипломатического убежища относят убежище, предоставляемое на борту военных судов и самолетов, а также на территории военных баз и лагерей.

Российская Федерация в соответствии с п. 1 ст. 63 Конституции РФ предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Дипломатическое же убежище, как и большинство стран, Россия не предоставляет.

Необходимо уточнить, что убежище предоставляется только в экстренных случаях и только на период времени, необходимый для обеспечения безопасности лица. О предоставлении убежища уведомляется МИД государства, гражданином которого является соответствующее лицо.