16.5. Нецелевые наличные трансферты или натуральные пособия?

628 Причины бедности и средства избавления от нее не вполне хорошо понятны.

628 Наиболее простая точка зрения заключается в том, что бедность возникает от недостатка дохода и наиболее эффективно пре­одолевается не ограниченными условиями наличными выплатами бедным. Этот подход (отрицательный подоходный налог) в течение длительного времени поддерживался многими экономистами и с 1975 г. стал частью федерального налогового кодекса как налоговый кредит для работников с низкой заработной платой. Программа была рас­ширена в 1990-е гг. и теперь предоставляет кредитов на сумму около 25 млрд долл. более чем 20 млн семей, что делает ее сопоставимой с более известными программами ADFC и продуктовых карточек (food-stamp).

Против отрицательного подоходного налога выдвигается три эко­номических аргумента.

1. Противоположно сделанному нами ранее допущению, богатых может не беспокоить субъективная полезность бедных, скорее их интересует структура потребления бедных. Богатые могут желать, чтобы у бедных были пристойное жилье, питание и возможности об­разования, даже если сами бедные предпочитают другие вещи, такие как изящная одежда, дорогие автомобили и лотерейные билеты. Бога­тые могут надеяться на то, что, если бедных принудить к покупке тех, а не иных вещей, бедность будет сокращена в долгосрочном периоде. Например, если бедная семья получит достойное жилище, питание и образование, то следующее поколение с меньшей вероятностью будет за чертой бедности. При таком подходе, и особенно если у богатых больше информации, чем у бедных, богатый донор получает большую отдачу от своего доллара — большее сокращение бедности при учете будущего и настоящего, — направляя свой вклад в конкретные спо­собы использования бедным получателем.

2. Некоторые люди являются бедными в силу своего неумения распоряжаться деньгами. В этом случае нецелевые наличные выпла­ты могут растрачиваться впустую, при этом бедность не будет сокра­щаться.

3. Нецелевые наличные трансферты подразумевают потенциаль­но серьезную мотивационную проблему.²⁵ Если бы, например, каж­дая семья из четырех человек получала гарантированный доход в

²⁵ См. Philip К. Rabbins. A Comparison of the Labor Supply Findings From the Four Negative Income Tax Experiments, 20 J. Human Resources 567 (1985); Edgar K. Browning, Effects of the Earned Income Tax Credit on Income and Welfare, 48 Natl. Tax. J. 23 (1995).

Нецелевые наличные трансферты или натуральные пособия?

629

5000 долл., глава такой семьи не имел бы стимула работать, даже если бы в этом случае он получал больше. Заработная плата 110 долл. в неделю увеличила бы его общий доход лишь примерно на 10 долл. в неделю, а его чистый доход фактически сократился бы. Трудовая де­ятельность связана с издержками. Работник должен оплачивать транспорт, рабочую одежду, платить подоходный налог как феде­ральным властям, так и властям штата и т. д., даже если сама работа не создает отрицательной полезности (конечно, она может ее созда­вать, особенно если это грязная, тяжелая или опасная работа) и не существует альтернативных издержек жертвования досугом в поло­жении безработного.

Ранжированная шкала наличных трансфертов позволяет в неко­торой степени сохранить стимулы к трудоустройству. Предположим, например, что на каждый заработанный доллар вклад государства в доход семьи будет сокращаться лишь на 50 центов, даже если в ре­зультате общий доход семьи (заработок плюс субсидии) превзойдет минимальный гарантированный доход в 5000 долл. Но даже пре­дельная ставка подоходного налога в 50%, хотя она и лучше, чем 100%, все равно является очень жесткой и приводит к отрицатель­ным стимулам. У индивида, получавшего 5000 долл. в год, останется только 2500 долл., которые после вычитания издержек трудовой де­ятельности превратятся в ничтожную сумму. Люди, не получающие социальных пособий и имеющие низкую заработную плату, могут получить стимул к уходу из рабочей силы. Это увеличит издержки социальной программы и одновременно сократит предложение труда на низкооплачиваемых местах. Хотя сокращение спроса на подобные рабочие места приведет к повышению предлагаемой заработной пла­ты, что в свою очередь частично компенсирует создание отрицатель­ных стимулов, это также увеличит издержки, а стало быть, и цену производимых соответствующими работниками товаров и услуг, по­добно акцизному налогу. Акцизные налоги, как мы увидим в следу­ющей главе, обычно являются регрессивными.

Предельная ставка подоходного налога может по желанию варьи­роваться, чтобы уменьшить только что обсуждавшиеся отрицатель­ные стимулы, но существенное снижение ставки значительно увеличит издержки программы. Если предельная налоговая ставка будет равна 25%, семья из четырех человек, глава которой получает 12 000 долл. в год, будет по-прежнему получать ежегодную добавку к доходу от государства размером в 2000 долл.; он будет должен зарабатывать 20 000 долл., чтобы эта помощь прекратилась.²⁶

Однако прежде, чем осуждать «отрицательный подоходный на­лог» за создаваемые им отрицательные стимулы к трудовой деятель-

²⁶ 5000 долл. - (0.25 • 12000 долл.) = 2000 долл.; 5000 долл. - (0.25 • 20 000 долл.) = 0.

630 Неравенство доходов, распределительная справедливость и бедность

ности, отметим, что целевые субсидии имеют такие же последствия. Поскольку условием частичного субсидирования квартплаты, напри­мер, является не превышение определенного уровня дохода, зарабо­танный сверх этого уровня доход по сути облагается налогом, рав­ным этой субсидии.

Помимо создания отрицательных стимулов к трудовой деятель­ности наиболее серьезной проблемой нашей современной системы, которая представляет собой систему целевых субсидий и натураль­ных пособий — государственное жилищное строительство, субсиди­рование квартплаты, продуктовые карточки, бесплатные правовые и медицинские услуги, обучение на рабочем месте и т. д., — является проблема информации.²⁷ Готовность покупателя, в том числе бедно­го, к уплате рыночной цены одного блага в предпочтение другому является свидетельством относительной ценности благ для него. Не важно, каким путем он получил деньги, которыми он выражает свое предпочтение. Но когда цена блага равна нулю, очень трудно выяснить ценность блага для «покупателя». Даже если бы у органи­заций, занимающихся борьбой с бедностью, было общее представле­ние о том, как бедные ранжируют различные товары и услуги, это позволило бы вывести только усредненное суждение, которое, учиты­вая различные потребности конкретных бедных семей, привело бы во многих случаях к избыточности, а в других случаях — к недостаточ­ности субсидирования.

Менее обширная программа наличных трансфертов могла бы при­нести большее благосостояние бедным, сокращая при этом издержки налогоплательщиков. Но, конечно, информационная проблема заклю­чается не только в этом. Как упоминалось, многие бедные люди долж­ны сталкиваться с отсутствием информации о том, как им выйти из бедности. Программа нецелевых наличных трансфертов может привес­ти к большему статическому сокращению бедности, чем программа целевых трансфертов, но к меньшему динамическому сокращению.

Реальное функционирование нашей системы целевых трансфер­тов оставляет желать лучшего. Примером, особенно интересным для юристов, является программа, по которой государство через Корпора­цию правовых услуг предоставляет бесплатную правовую поддержку бедным в гражданских судебных делах. Этот метод помощи бедным в действительности может не позволить многим бедным людям прийти к наиболее эффективной для себя структуре потребления. Поскольку государственные средства, направляемые на правовую поддержку бед­ных, недоступны для других программ помощи бедным, издержками неимущего по получению 100 долл. в виде правовых услуг могут оказаться выгоды, которые бы он извлек из получения 100 долл. в

²⁷ Ralph К. Winter, Jr., Poverty. Economic Equality, and the Equal Pro­tection Clause, 1972 S. Ct. Rev. 41.

Нецелевые наличные трансферты или натуральные пособия?

631

виде какого-либо иного товара или услуги либо наличных денег. Многие бедные граждане вполне могут обойтись без адвоката либо потому, что они достаточно удачливы, чтобы избежать правовых про­блем, либо потому, что они достаточно сообразительны, чтобы разоб­раться с этими проблемами без юридической помощи. Но поскольку услуги адвоката для них бесплатны,²⁸ они будут пользоваться ими, если только ценность этих услуг не превосходит (часто незначитель­ную) ценность их времени, затрачиваемого на общение с адвокатом. Столкнувшись с избыточным спросом на свое рабочее время, адвокат будет пытаться ограничить круг своих клиентов теми, чья потреб­ность в правовой поддержке представляется наиболее сильной. По­скольку для этих целей необходимо проводить сложные расследова­ния, неизбежно появляется много ситуаций, в которых неимущий получает правовые услуги, оцениваемые в 100 долл., но реально сто­ящие лишь 50 долл. для него, или вообще не получает правовых услуг, которые были бы значительно ценнее, чем их издержки. Убытков, возникающих при использовании адвоката в случаях, когда социальные издержки превышают социальные выгоды, можно было бы избежать, если бы неимущие получали 100 долл. наличными вместо бесплатно­го адвоката. Несмотря на проблемы информации и компетентности потребителей, они использовали бы 100 долл. для найма адвоката, а не для покупки продовольствия, оплаты медицинских услуг, обра­зования или жилья только в том случае, когда ценность правовых услуг для них составляла бы по меньшей мере 100 долл. и у них было бы 100 долл. для того, чтобы нанять адвоката при реальной необходимости.²⁹ (Уместно ли в данном случае рассматривать доступ­ность правового страхования?)

Далее, к правовым услугам обычно прибегают при необходимо­сти решения спорного вопроса. В случае неимущего это может быть спор с землевладельцем, одним из супругов, органом социального обеспечения, финансовой компанией и т. д. Правовые действия, со­вершенные в интересах одной из сторон, увеличивают издержки дру­гой стороны, которая должна либо умножить свои правовые усилия, либо уступить другой стороне. Эти издержки обычно являются пре­дельными издержками — функцией объема выпуска, — так что, со­гласно хорошо известному нам анализу, они будут «переложены» (по крайней мере частично) на потребителей предприятия. Если боль­шинство этих потребителей — другие неимущие, то это означает, что издержки, созданные при использовании адвоката одним бедным арендатором, потребителем или должником, в значительной степени

²⁸ Являются ли услуги адвоката полностью «бесплатными» для клиен­та? Почему нет?

²⁹ Правовая помощь неимущим, совершившим уголовные преступле­ния, может представлять особую проблему (см. п. 25.2).

632 Неравенство доходов, распределительная справедливость и бедность

лягут на плечи других неимущих граждан.³⁰ Если возник спор с го­сударственным органом, дополнительные судебные расходы (или более высокий уровень выплат в случае проигрыша) этого органа не будут переложены на плечи неимущих, если только данный орган не финан­сируется за счет сильно регрессивного налогообложения. Но бедные могут нести эти издержки косвенно. Увеличение издержек осуществ­ления программы может привести к сокращению суммы покрытия предоставляемых ею пособий. Издержки, возлагаемые таким обра­зом на значительное число неимущих, могут превзойти выгоды тех из них, кто нанял адвокатов для тяжбы с государственным органом. Однако здесь игнорируется другой набор выгод: выгод сдержива­ния. Землевладелец, торговец или заимодавец с меньшей вероятностью будет пытаться обмануть или иным образом использовать слабость покупателей с низким доходом, если он знает, что у них есть доступ к бесплатным правовым услугам. Два сходных рассуждения подры­вают эту точку зрения. Во-первых, если бы бедные получали пособия наличными, а не пособия «натурой», которые менее ценны для бед­ных, чем их денежные эквиваленты, у неимущих было бы больше денег для найма частных адвокатов при необходимости. Во-вторых, частный сектор правовых услуг может быть более компетентным в выявлении неправомерных претензий, чем государственные адвока­ты, не только потому, что стимулы агентских отношений лучше про­работаны в частном секторе, но и потому, что потенциальные стороны разбирательства с меньшей вероятностью будут выдвигать сомнитель­ные иски, если они должны платить адвокату из собственного кармана.