25.2. Федеральные суды и принуждение к исполнению федерального законодательства

Предшествующий анализ проливает свет на распределение судебной власти между судами штатов и федеральными судами. Например, хотя полномочия федеральных судов в рассмотрении споров о юрис­дикции при несовпадении относящихся к ней правовых норм (что позволяет рассматривать споры между гражданами различных шта­тов в федеральных судах, даже если основанием для подачи иска является законодательство штата) традиционно оправдываются ссыл­кой на предполагаемую враждебность к нерезидентам, существует экономическое объяснение по крайней мере части такой юрисдик­ции, не связанной с ксенофобией. Предположим, резидент штата А на своем автомобиле столкнулся в штате В с автомобилем, управляемым резидентом штата В, и последний подал иск против А в суд штата В; если истец выигрывает, выгоды достаются В; если выигрывает ответ­чик, выгоды достаются А; поэтому суд может склониться в пользу истца.

Подобная предрасположенность менее вероятна, если стороны имели предшествующие взаимоотношения. Предположим, возникает иск по поводу контракта между резидентом А и резидентом В. Если суды в штате В известны своим благоприятствованием резидентам, то в контракте будет содержаться условие, согласно которому либо все споры по контракту будут разрешаться иным способом, нежели судебным разбирательством в штате В, либо резидент В будет обязан компенсировать резиденту А в контрактной цене или иным спосо­бом несение дополнительного риска судебного разбирательства в штате В. Суды штата В ничего не выиграют в долгосрочном периоде от благоприятствования резидентам.

Федеральный закон о претензиях по гражданским правонару­шениям позволяет гражданам, пострадавшим от правонарушений, совершенных федеральными государственными служащими, пода-

³ См. Barry R. Weingast. The Economic Role of Political Institutions: Market Preserving Federalism and Economic Development, 11 J. Law, Econ. & Organi­zation 1 (1995).

Федеральные суды и принуждение к исполнению федерального...

855

вать иск против Соединенных Штатов, но только в федеральный суд. Экономическое обоснование ограничения этих исков рамками федерального суда аналогично обоснованию полномочий федераль­ных судов в рассмотрении споров о юрисдикции при несовпадении относящихся к ней правовых норм. Если почтовый фургон сбивает гражданина штата А и тот может подать в суд на почтовую службу в штате А, этот суд может склониться на сторону гражданина, зная о том, что в случае выигрыша истца издержки почтовой службы будут распределены по всем Соединенным Штатам, а не сконцен­трируются в штате А,

Значительная часть федерального уголовного законодательства (которое исполняется исключительно федеральными судами) может быть объяснена как реакция на проблему межштатных экстерналий. Предположим, уголовная банда действует во многих штатах. У каж­дого штата будут некоторые стимулы к судебному преследованию банды, но меньшие, чем в случае, если бы полные издержки деятель­ности банды ложились на плечи данного штата. Разумеется, если каждый из штатов проводит некоторое расследование, совокупное количество ресурсов, затраченных на расследование, может быть та­ким же, как и в случае, если бы одна административная единица была ответственна за расследование. Но ресурсы не будут использо­ваться столь же эффективно, поскольку координация деятельности различных штатов сопряжена с большими издержками.

Есть другой вид экстерналий, который также оправдывает роль федеральных властей в исполнении норм уголовного права. Допу­стим, некто обманывает банк, депозиты которого застрахованы Фе­деральной корпорацией страхования депозитов. Некоторая часть издержек мошенничества может лечь на плечи акционеров и дру­гих граждан штата, но большая часть издержек ляжет на плечи федерального правительства. (Зависит ли это от способа назначения страховых ставок?) И напротив, издержки ограбления банка будут ощущаться главным образом в том штате, где ограбление про­изошло, поскольку неденежные издержки в виде страха (и иногда материального ущерба) превышают обычно небольшие финансовые издержки ограбления банка и первый вид издержек несут местные жители. Поэтому неудивительно, что, хотя ограбление банков, так же как и банковское мошенничество, преследуется как на федераль­ном уровне, так и на уровне штатов, большинство ограблений бан­ков преследуются судами штатов, а не федеральными судами; про­тивоположная тенденция имеет место в случаях банковского мо­шенничества.

Некоторые типы федеральной юрисдикции по уголовным делам могут быть объяснены ссылкой на тезис, приведенный в п. 25.1, со­гласно которому монополия политической власти с большей легкостью достигается на уровне штата, чем на уровне государства. Федеральное

856

Экономическая теория федерализма

судебное преследование коррумпированных местных чиновников ис­пользует относительную независимость федеральных чиновников от коррупции — эта независимость обусловлена более высокими издерж­ками подкупа федерального агентства (каковы эти издержки?) — для уменьшения коррупции на местном уровне.

Однако, особенно в последние годы, по мере увеличения обще­ственной озабоченности борьбой с преступностью принималось все больше федеральных законов, дублирующих уголовное законодатель­ство штатов без какой-либо связи с конкретными федеральными ин­тересами. (Мы рассмотрим особенно очевидный пример в п. 25.9.) Основная причина заключается в том, что федеральное уголовное за­конодательство более благоприятно для обвинения, чем законодатель­ство штатов. Федеральные судьи чаще применяют предварительное заключение; у них больше полномочий в прослушивании телефон­ных разговоров; федеральные судьи проводят разбирательства по уго­ловным делам более строго; большие жюри, которые прошли путь развития от средства защиты ответчиков до мощного инструмента расследования, чаще используются в федеральной системе; доктрина преступного сговора более широко трактуется в федеральном уголов­ном праве; наконец, сроки заключения длиннее и досрочное освобож­дение под честное слово было отменено.

Верховный Суд, возложив на штаты во имя надлежащей право­вой процедуры соблюдение почти всех процессуальные гарантий, ко­торые дает Билль о правах федеральным подсудимым по уголовным делам, непреднамеренно внес свой вклад в ослабление уголовного права в штатах по сравнению с федеральным. Наиболее важный довод в пользу различия полномочий между федеральными судебными орга­нами и судебными органами штатов состоит в том, что федеральное уготтониор ттаво должно быть более сильным, чтобы защитить граж­дан от опасной преступной деятельности, несущей в себе угрозу на­циональной безопасности, такой как саботаж, терроризм, фальшиво­монетничество и мятежные действия. Эта власть становится доступ­ной в применении к местным преступлениям по мере того, как спрос на более эффективное принуждение к исполнению правовых норм возрастает.

Из областей федерального гражданского права, которые могут быть оправданы ссылкой на межштатные экстерналии, хорошим примером является банкротство. Если бы банкротство было в пол­номочиях правовой системы штатов, должники могли бы избежать возврата долгов путем перемещения в штаты, законодательство ко­торых благоприятно для должников, и национальный рынок кре­дитов был бы ослаблен; кредиторам было бы трудно предотвратить это путем тщательной разработки кредитного инструмента. Одна­ко, как ни странно в свете вышеизложенного, Кодекс о банкрот­ствах, позволяя должнику выбрать существующие в его штате осво-

Налогообложение на уровне штатов: акцизные налоги

857

бождения от выплат, оставляет должникам стимул к избежанию уплаты долгов путем перемещения в штаты, в которых, например, есть освобождение жилья с прилегающим участком от судебного взыскания.

Другим примером области федерального права, которая пред­ставляется созданной в основном для борьбы с межштатными экстер-налиями, является трудовое законодательство, которое было тщатель­но проработано и принято на федеральном уровне. Национальная политика (по-прежнему) благоприятствует созданию профсоюзов, ко­торые стремятся добиться повышения заработной платы выше кон­курентного уровня. Подобную политику было бы чрезвычайно трудно проводить на уровне штатов, поскольку она привела бы к перемеще­нию работодателей в штаты, не поощряющие принадлежность работ­ников к профсоюзам.