21.12. Задержка судебного разбирательства и кризис перегруженности судебной системы

На задержку судебных действий сетовали в популярной литературе со времен Шекспира, но традиционная критика этой задержки в значительной степени поверхностна. Обратное соотношение между издержками и временем (см. п. 10.8) подразумевает, что полное устра-

⁴³ Не приводит ли этот анализ к возражению против принципа stare decisis (господствующей силы прецедента) в некоторых типах случаев? (Срав­ните с рассуждениями в п. 22.3.) Что делает данное возражение менее убеди­тельным?

Гражданский и уголовный процесс

782 нение интервала между началом судебного процесса и принятием решения было бы неэффективным. Кроме того, судебная задержка является «фигуральной», а не «буквальной» очередью. Ожидание осво­бождения столика в ресторане является буквальной очередью. Оно налагает альтернативные издержки, измеряемые ценностью времени ожидания потребителя. Подобных издержек нет при судебной задерж­ке (если не считать предварительного заключения в уголовных про­цессах), поскольку стороны процесса могут заниматься своими дела­ми, ожидая разбирательства. Однако существуют другие издержки, связанные с чрезмерной задержкой судебных действий (каковы они?). Это иллюстрирует тот факт, что в некоторых случаях обе стороны готовы заплатить, чтобы дело рассматривалось скорее (объясните).

Чрезмерная судебная задержка не является, как иногда утверж­дают, неизбежным следствием того факта, что спрос на судебное раз­бирательство велик, а время работы судей ограничено. Спрос на ома­ров также велик, причем возможности по расширению производства для удовлетворения нового спроса также ограничены. Люди выстраи­ваются в очередь для приобретения судебных разбирательств, но не для приобретения омаров, потому что время работы судей не норми­руется ценой в отличие от омаров. Если бы спрос на омаров увеличи­вался быстрее предложения, цена возрастала бы до тех пор, пока спрос и предложение не выровнялись бы. Соответствующим образом разра­ботанная система дополнительных сборов для лиц, желающих уско­рить рассмотрение своих дел, имела бы аналогичный эффект в судеб­ной системе. Если бы цены, необходимые для расчистки рынка (устра­нения очереди), были очень высокими, это сигнализировало бы о том, что инвестирование ресурсов в увеличение числа судей должно быть оправдано с точки зрения издержек. Цены могут и не быть высокими. Лишь небольшая часть тяжущихся может быть достаточно заинтере­сованной в ускоренном разбирательстве, чтобы платить дополнитель­ные сборы. Это будет сигнализировать о том, что увеличивать число судей не следует.

Хотя спрос на услуги правосудия как на уровне штатов, так и на федеральном быстро возрастал примерно с 1960 г., не предпринима­лось никаких попыток использовать ценовую систему для сдержива­ния спроса и реагирования предложения. Основным ответом на уве­личение спроса было увеличение числа судей и вспомогательного судебного персонала. Подобный ответ вряд ли мог значительно по­влиять на судебную задержку, за исключением весьма краткосрочно­го периода. Повышая качество судебной сатисфакции, по крайней мере для тех, кто ценит ускоренное правосудие, увеличение числа судей побудит к обращению в суд тех людей, которые ранее воздер­живались от этого из-за задержек. Это подобно строительству новой автострады для устранения заторов на дорогах. Новая автострада может побудить людей, которые прежде использовали иные виды транспорта

Задержка судебного разбирательства...

783

из-за пробок, к использованию автомобилей, и в конце концов авто­страда станет почти такой же переполненной, как и другие дороги, которые она была призвана разгрузить.⁴⁴ В обоих примерах, увеличи­вая предложение способом, который снижает цену при увеличении качества, государство одновременно увеличивает величину спроса.

На рис. 21.3 показаны последствия неожиданного увеличения спроса на частном рынке. В краткосрочном периоде, когда предложе­ние постоянно, увеличение спроса (от D₁ до D₂) приводит к резкому росту цены от р₀ до p_v Однако в долгосрочном периоде, когда произ­водители могут увеличить производственные мощности для удовлет­ворения нового спроса (вот почему долгосрочная кривая предложения S₂ находится ниже краткосрочной кривой предложения S_t), цена снижается от р_х до р₂. Она не снижается полностью до уровня р₀, потому что усилия производителей по закупке необходимых им ис­ходных ресурсов у других отраслей привели к росту цен этих ресур­сов. Иными словами, долгосрочная эластичность предложения не яв­ляется бесконечной (горизонтальная линия справа от пересечения р₀ и <7₀), потому что некоторые сырьевые ресурсы, использованные для изготовления данного продукта, в действительности являются редки­ми по отношению к спросу на них.

Если перенести эту модель в контекст правовой системы, то сле­дует ожидать, что волна неожиданного спроса на правовые услуги должна быть встречена в краткосрочном периоде ростом цены этих услуг, например ростом заявочных пошлин. Этого не было сделано. Например, в федеральных судах заявочные пошлины в действитель­ности снизились в реальном выражении (т. е. с поправкой на инфля­цию) с 1960 г.

В долгосрочном периоде реагирование на увеличение спроса до­бавлением судей и другого судебного персонала без увеличения цены юридических услуг имело бы экономический смысл только в том случае, если бы предложение услуг правосудия было бесконечно элас­тичным в долгосрочном периоде. Если отрасль состоит из многих фирм равного размера и в силу этого обладающих предположительно одинаковыми издержками (почему?), увеличение спроса на продукт отрасли вызовет создание аналогичных новых фирм, возможно, при небольшом увеличении средних издержек отрасли в долгосрочном периоде. Это приближенная к реальному миру ситуация бесконечно эластичного долгосрочного предложения. Может показаться, что каж­дый судья в системе правосудия подобен одной из этих мелких фирм, так что увеличение спроса на услуги системы может быть встречено добавлением судей без увеличения средних издержек. Но здесь не учитывается тот факт, что по мере увеличения числа судей, особенно на апелляционном уровне, где судьи работают коллективно, а не по от-

⁴⁴ Почему почти, а не такой же переполненной?

784

Гражданский и уголовный процесс

784 дельности, возрастают трансакционные издержки принятия судебных решений. Этот рост может быть ограничен в неко­торой степени путем увеличе­ния иерархичности судебной системы. Иерархия является способом преодоления фирма­ми и другими институтами проблемы трансакционных из­держек, которая существовала бы, если бы решения принима­лись путем переговоров между многочисленными субъектами, равными друг другу. Создание промежуточного апелляционного суда в большинстве штатов (и в федеральной системе) между су­дом первой инстанции и Верховным судом было приспособлением предыдущего поколения к проблеме перегруженности судов. Но уве­личение судебной иерархии вводит задержку, создавая новую стадию апелляции.

Что было бы лучшей мерой воздействия на спрос для решения проблемы перегруженности судов — введение минимального размера оспариваемой суммы⁴⁵ или увеличение заявочных пошлин? Эконо­мист предпочитает второе. Введение минимального размера оспарива­емой суммы является эквивалентом бесконечно высокой заявочной пошлины для дел, ставки в которых ниже минимальной, и нулевой заявочной пошлины для дел, ставки в которых выше минимальной. Это не есть оптимальный механизм сортировки дел между различ­ными системами правосудия. В отличие от этого фиксированная за­явочная пошлина действовала бы как пропорционально убывающий налог на судебные разбирательства. Пошлина в 1000 долл., напри­мер, была бы 100%-ным налогом на разбирательство по делу, ставки в котором составляют 1000 долл., и 1%-ным налогом на разбира­тельство по делу, в котором оспаривается 100 000 долл. Если бы по­шлина устанавливалась равной издержкам разбирательства для су­дебной системы (включая не только прямые издержки, но и издерж­ки вызванного данным разбирательством скопления других дел), она возложила бы на участника разбирательства (по-видимому, истца, хотя ответчик может оказаться вынужденным возмещать издержки истца

⁴⁵ В настоящее время истец не может инициировать разбирательство, в котором стороны являются гражданами или юридическими лицами раз­ных штатов (см. п. 25.2), в федеральном суде, если оспариваемая сумма не превышает 75000 долл.

Задержка судебного разбирательства...

785

в случае выигрыша последнего) полные социальные издержки ис-пользования системы. Требование минимального размера оспаривае­мой суммы не делает этого.

Любое из этих требований может критиковаться как благопри­ятствующее богатым. Но эта критика уязвима, даже если ставки в деле и благосостояние сторон находятся в сильной положительной взаимосвязи. Поскольку стороны будут тратить тем больше на разби-рательство, чем выше ставки в деле, а более высокие расходы на разбирательство сократят издержки ошибок, общество в целом — включая богатых и бедных — заинтересовано (при каком допуще­нии?) в аллокации наиболее качественных ресурсов правосудия в наиболее крупные процессы, оставляя более скромные тяжбы менее качественным судебным органам.

Другое критическое мнение заключается в том, что система полностью компенсирующих заявочных пошлин должна устранить субсидию судебных разбирательств, возникающую из того факта, что с участников разбирательства не взимаются издержки функционирования самой судебной системы, т. е. субсидию, которая мо­жет быть оправдана внешними выгодами, приносимыми судебными разбирательствами за счет создания правил поведения для общества. Требование минимального размера оспариваемой суммы со­храняет субсидию, поскольку, если иск удовлетворяет этому требованию, участники разбирательства не должны покрывать издержки судебной системы. Но субсидирование могло бы сохраняться в системе заявочных пошлин просто за счет вычитания оптимальной субсидии из пошлины, рассчитанной на покрытие полных издер­жек разбирательства для судебной системы. Кроме того, озабочен­ность задержкой разбирательства и перегруженностью судов подсказывает, что существующая субсидия разбирательства слишком велика. Действительно, оптимальная субсидия в настоящее время могла бы быть отрицательной, и в этом случае государство должно компенсировать некоторую часть издержек договорного урегулирования, а не судебного разбирательства.

Заявочные пошлины могут показаться неприменимыми, если участники разбирательства являются неимущими, как это часто бы­вает (особенно подсудимые по уголовным делам и заключенные). Но это неправильно. Даже если заявочная пошлина не выплачива­ется самим участником разбирательства, тот, кто выплачивает ее, будет иметь стимул — отсутствующий в сегодняшней системе — к сопоставлению полных социальных издержек процесса и выгод его участника.

Полностью компенсирующие заявочные пошлины делают воз­можным довод в пользу отмены требования процессуальной право-способности. Оно означает по существу, что для подачи иска истец должен был понести реальный ущерб, который будет компенсирован

786

Гражданский и уголовный процесс

в суде в случае его выигрыша. Если бы участники разбирательства должны были покрывать полные издержки использования правовой системы, включая издержки ее перегруженности, судебным властям не было бы смысла беспокоиться о величине оспариваемых сумм. Участник разбирательства сравнивал бы выгоды от судебного процес­са с полными социальными издержками этого процесса, и если бы первые превосходили вторые, он подавал бы иск, как мы и хотели бы в этой ситуации. Таким образом, требования процессуальной право­способности напоминают требования минимального размера оспари­ваемой суммы. С экономической точки зрения оба эти средства хуже, чем реалистичные заявочные пошлины, как способы рационирования доступа к судебной системе.

Однако существуют другие доводы в пользу требования процес­суальной правоспособности. Мы отмечали в главе 19, что отмена это­го требования должна увеличить влияние групп интересов, а также создать возможность подачи исков в случаях, когда отсутствует ре­альный спор (включая иски, поданные по тайному сговору), и что качество судебных решений при этом пострадает, поскольку суды будут получать меньше информации. Кроме того, требование процес­суальной правоспособности является методом аллокации прав соб­ственности в правовых претензиях. Предположим, А наносит оскорб­ление В в Нью-Йорке на том основании, что В занимает «политиче­ски некорректную» позицию в расовых и сексуальных вопросах. С в Калифорнии узнает об этом оскорблении, возмущается и подает иск против А, требуя судебного запрета. Однако В не верит в способность С довести дело до результата, удовлетворяющего В. Возможно, С яв­ляется консервативной юридической фирмой, защищающей «обще­ственные интересы», которая более заинтересована в драматизации проблемы политической корректности, чем в получении судебного запрета, который спасет бизнес В. Требование процессуальной право­способности не дает возможности С подавать иск и тем самым остав­ляет эксклюзивное право подачи иска в руках лица, для которого это право, вероятно, наиболее ценно.