22.5. Поведение административных агентств

Существует два вида неэффективного поведения административного агентства. Один состоит в постановке целей, противоречащих эффек­тивности (назовем ее «аллокативной эффективностью»), второй — в неспособности минимизировать издержки достижения своих целей, какими бы эти цели ни были (назовем этот вид эффективности «внут­ренней эффективностью»). Второй проблеме уделяется больше обще­ственного внимания, но она вполне может оказаться менее важной. Одно из наблюдений, которое, как считается, подкрепляет обвинение во «внутренней неэффективности» — тот факт, что агентства иници­ируют разбирательство по многим внешне тривиальным делам, — уже рассматривалось нами. Другие заключаются в том, что персонал агентства часто получает меньшее жалованье, чем аналогичные ра­ботники в частном секторе, и — связано с первым — что работники агентства часто уходят из него на более высокооплачиваемую работу в отрасли, деятельность которой данное агентство регулирует. Выво­ды, которые можно сделать из этих фактов: работники агентств явля­ются «худшими» работниками, они в некоторой степени коррумпиро­ваны при выполнении своих обязанностей перед агентством перспек­тивой занятости в регулируемой отрасли, и текучесть кадров в агентствах чрезмерно велика. На самом деле фактические данные в равной степени согласуются и с другими двумя выводами, которые положительны. Первый состоит в том, что персонал агентства нахо-

Поведение административных агентств

823

дит работу в регулируемой отрасли потому, что специализированное образование и опыт, приобретенные при работе в агентстве, увеличи­вают производительность этих работников в регулируемой отрасли по сравнению с альтернативными вариантами занятости.¹⁷ Второй заключается в том, что агентства способны привлечь компетентные кадры при меньших жалованьях, чем частные работодатели, именно потому, что обучение и опыт, приобретаемые в агентстве, увеличива­ют способность работника зарабатывать доход — это инвестиции в его человеческий капитал, за которые он платит временно более низкой заработной платой. С этой точки зрения найм работников агентства регулируемой отраслью не является наградой за прошлые заслуги и сравнительно более низкая заработная плата, выплачиваемая агент­ством, не означает, что его работники не отвечают стандарту.¹⁸

Один из механизмов, предотвращающих расточительное исполь­зование ресурсов агентством и его штатом, — честолюбие работников агентства. Их перспективы получения более высокой должности или более высокооплачиваемой работы в частном секторе улучшаются, если они создают свою репутацию эффективными решениями. Вто­рым фактором является процесс выделения ассигнований на нужды аппарата агентств. Конкуренция агентств за ассигнования соответ­ствует, хотя лишь приблизительно, конкуренции коммерческих фирм за капитал. Неэффективная фирма получает плохие результаты на рынках капитала; неэффективное агентство (однако это гораздо менее определенно) теряет ассигнования, уходящие к более эффективно дей­ствующему сопернику.

Поскольку продукт агентства не продается на рынке, а стало быть, его ценность трудноопределима, а также в силу того, что сти­мулы законодателей неоднозначны, дисциплина процесса выделе­ния ассигнований намного слабее, чем дисциплина рынков капита­ла.¹⁹ Отсутствие конкуренции на рынке продуктов устраняет другой важный фактор минимизации издержек. Политические соображе­ния (и ограничение их системой оценки работника по профессио­нальным качествам или заслугам при найме на государственную службу) неблагоприятно влияют на процесс найма, а значит, на ком­петентность. Чрезвычайно сложно увольнять государственных слу­жащих, получающих заработную плату ниже самого высокого уров-

¹⁷ Ross D.Eckert. The Life Cycle of Regulatory Commissioners, 24 J. Law & Econ. 113 (1981).

¹⁸ Обязательно ли агентство будет страдать от того, что его бывшие работники зачастую будут представлять оппонентов агентства в судебных разбирательствах? Почему не будет?

¹⁹ Хотя агентство в отличие от коммерческой фирмы должно возвра­щаться на свой рынок капитала каждый год. У агентства нет нераспреде­ленной прибыли.

824

Принуждение к исполнению правовых норм и администрирование

ня. При этом существует всепроникающая проблема сужения пер­спектив. Руководители агентства, которые планируют оставаться в должности лишь несколько лет, и рядовые работники, которые соби­раются оставаться в агентстве лишь несколько лет, имеют слабые стимулы к реализации проектов, не приносящих немедленного эф­фекта. Например, юристы, нанятые административным агентством, могут предпочесть инициирование разбирательства лишь по мелким делам, поскольку это позволит получить им опыт судебного разбира­тельства за короткий период службы, тогда как крупное дело может не дойти до судебного разбирательства за время их работы: они будут «сеять» (т. е. проводить утомительное подготовительное расследова­ние), а «урожай» соберут другие (т. е. их преемники, которые будут проводить судебное разбирательство по данному делу).

По всем этим причинам среднее агентство почти наверняка будет управляться менее эффективно, чем средняя коммерческая фирма. Но различие может быть менее драматическим, чем полагают крити­ки правительства.