23.2. Разделение властей

Конституция стремится предотвратить централизацию власти прави­тельства как за счет разделения политической власти между штата­ми, с одной стороны, и федеральным правительством — с другой, так и за счет разделения полномочий федерального правительства на три независимые ветви — исполнительную, законодательную и судебную, — а также в рамках каждой этой ветви. Законодательная власть разде­лена между Палатой Представителей, сенатом и президентом, обла­дающим правом вето. Исполнительная и судебная ветви зависят от законодательной, так как последняя выделяет им ассигнования. Су­дебная ветвь зависит от исполнительной в исполнении судебных ре­шений и т. д.

Основной целью разделения властей в экономических терминах является предотвращение монополизации принудительной силы го­сударства — эта монополия потенциально создает гораздо большие издержки, чем любая другая из обсуждавшихся в данной книге. Замечание в главе 10, согласно которому издержки сговора для его

834

Природа и функции конституции

участников возрастают с увеличением числа сторон, согласие которых необходимо для обеспечения сговора, применимо как к коммерческим, так и к политическим сговорам. Применение силы государства в системе, предначертанной Конституцией, требует сотрудничества за­конодательной ветви, которая должна обеспечить законодательную поддержку принудительных мер, исполнительной ветви власти для проведения этих мер в непосредственное исполнение (не предоставля­ет ли это еще один довод в пользу государственной монополии на принуждение к исполнению правовых норм в некоторых областях?), и судебной ветви, которая должна применять санкции в случае нару­шения кем-либо соответствующих норм.

Важным аспектом разделения властей (по крайней мере в исто­рическом контексте) является требование, чтобы отобранные случай­ным образом частные лица (т. е. присяжные) принимали участие в назначении уголовного наказания или присуждении компенсации по гражданскому иску, если только ответчик не отказывается от своего права на разбирательство с участием жюри присяжных. Кроме того, разделение власти правительства страны с многочисленными квази­суверенными образованиями (штатами) сильно осложняет усилия по достижению монополии политической власти.

Тот факт, что создатели Конституции сознательно разделили основ­ные ветви власти, поднимает вопрос о легитимности административ­ного процесса, обсужденного в главе 22. В пользу данного процесса выдвигаются доводы, что он увеличивает эффективность, но это (пред­полагаемое) увеличение эффективности достигается путем объедине­ния исполнительных, законодательных и судебных функций в одном органе. По-видимому, это тот тип эффективности, который авторы Конституции считали в конечном счете неэффективным вследствие создаваемой им опасности чрезмерной централизации политической власти. Правда, право сторон процесса, инициированного администра­тивным агентством, на судебное рассмотрение решения агентства ог­раничивает административную власть. (Кроме того, меры (особенно в Акте об административной процедуре), принятые для усиления су­дебного контроля за действиями агентства, уменьшают эффективность административного процесса.) Но судебный контроль не позволяет выявить применение законодательной власти административным агентством путем создания правовых норм за счет общего делегиро­вания ему полномочий конгрессом — данная практика применяется с целью обхода намеренно усложненной системы введения законода­тельных норм.

Гораздо большую опасность, чем «независимые» административ­ные агентства, служащие которых имеют фиксированные условия служ­бы и потому обладают некоторой независимостью от давления руко­водства, представляют многочисленные административные агентства внутри исполнительной ветви власти, такие как Агентство по защите

Защита прав

835

окружающей среды и Национальное управление по безопасности на автострадах. Независимые агентства являются четвертой ветвью вла­сти, и в той степени, в которой они независимы от других ветвей, они фактически улучшают разделение властей. Но исполнительные агент­ства уменьшают разделение властей, давая возможность чиновникам выполнять не только исполнительные функции, но и судебные, и зако­нодательные. Так, увеличивая уважение судебной власти к админи­стративному созданию правовых норм в своем решении по делу Chev­ron,³ Верховный Суд невольно ослабил разделение властей.

Несмотря на эти соображения, разделение властей может на са­мом деле уменьшить, а не увеличить издержки государства, позволяя более полно использовать разделение труда. Если бы федеральные судьи принимали решения в угоду политикам, было бы трудно при­влечь достойные кадры на эти должности, право стало бы еще менее стабильным, чем оно является, так как оно изменялось бы вместе с политическими веяниями, а конгрессу было бы сложно заключать долгосрочные сделки с группами интересов (см. п. 19.6). Помимо это­го, конгресс мог бы оказаться некомпетентным в принятии полити­ческих мер, если бы он был наделен исполнительными полномочия­ми, тогда как исполнительная ветвь власти, получив законодательные полномочия, не имела бы такой совещательной силы и политическо­го чутья, как конгресс, а это ценные ресурсы в разработке законода­тельства. Судьи, которые создают законодательные нормы, воплощая свои политические предпочтения в правовых нормах, или узурпируют исполнительные полномочия, указывая исполнительным агентствам способы аллокации ресурсов в исполнении правовых норм, забывают о преимуществах разделения труда. Федеральные административные агентства также часто нарушают принцип разделения властей. Явля­ются ли они образцом эффективности?