1. Сформулювати сутність державної системи управління в сфері природокористування та природоохороднної діяльності.

2. Визначити об’єкт та суб’єкт управління.

3. Які функції та ієрархія державної системи екологічного упраління?

4. Органи загального державного управління.

5. Визначення сутності та ієрархічних рівней екологічної політики.

6. У чому полягають принципи національної екологічної політики?

7. Сутність та критерії сталого розвитку.

8. Цілі, принципи та завдання сталого розвитку.

9. Стратегічні дії для запровадження сталого розвитку.

ТЕМА З

ЕКОНОМІЧНИЙ МЕХАНІЗМ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ

1. Поняття економічного механізму і його типів

Економічний механізм раціонального природокористування в спроще­ному вигляді є системою заходів, спрямованих на більш ефективне вико­ристання природних ресурсів з урахуванням постійного вдосконалення та їх управління, ціноутворення, оподаткування, відтворювання і охорони.

Протягом останніх трьох десятиріч в Україні була сформована дієва система управління природоохоронною діяльністю. Розрізняють два головних періоди розвитку цієї системи:

1. Регулятивний — з 60-х до початку 90-х років, коли було прийнято ряд законодавчих актів з питань охорони навколишнього природ­ного середовища.

2. Еколого-економічний, починаючи з 1991 р., коли було введено в дію Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», яким було встановлено засади формування еко­номічних механізмів природокористування та природоохоронної діяльності.

У подальшому розвиток цього механізму з різною мірою повноти здійснювався у розроблених відповідно до цього Закону земельному, водному, лісовому законодавстві, законодавстві про надра, про охорону атмосферного повітря, постановах Кабінету Міністрів України та в ряді інших інструктивних та нормативно-методичних документах.

Найважливішими функціональними елементом державної системи управління природоохоронною діяльністю є такі складові економічного механізму природокористування та природоохоронної діяльності, а саме:

• механізми зборів за забруднення навколишнього природ­ного середовища та за спеціальне використання природних ресурсів:

• механізм відшкодування збитків, завданих унаслідок порушення законодавства про охорону довкілля;

• система державного бюджетного фінансування природоохорон - них заходів через головний розділ у складі відповідних бюджетів «Охорона навколишнього природного середовища»( державний, республіканський АР Крим та місцеві фонди охорони навколиш­нього природного середовища).

Важливо зазначити, що Законом України «Про систему оподаткуван­ня»» від 25.06.1991 р. (з подальшими змінами та доповненнями) збір за забруднення навколишнього природного середовища та збір за спеціаль­не використання природних ресурсів віднесено до загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів).

Головною метою економічних механізмів природокористування та природоохоронної діяльності є:

• стимулювання природокористувачів до зменшення шкідливого впливу на довкілля, раціонального та ощадливого використання природних ресурсів та зменшення енерго- і ресурсомісткості одиниці продукції;

• створення за рахунок коштів, отриманих від екологічних зборів та платежів, незалежного від державного та місцевих бюджетів джерела фінансування природоохоронних заходів та робіт.

Економічні засади природокористування та природоохоронної діяль­ності в Україні базуються на таких принципах:

• платність за спеціальне використання природних ресурсів («ко­ристувач платить»»);

• платність за шкідливий вплив на довкілля («забруднювач пла­тить»*);

• цільове використання коштів, отриманих від зборів за спеціаль­не використання природних ресурсів та забруднення довкілля, на ліквідацію джерел забруднення, відновлення та підтримання природних ресурсів у належному стані.

Економічні заходи забезпечення охорони навколишнього природного середовища передбачають:

а) взаємозв’язок усієї управлінської, науково-технічної та госпо­дарської діяльності підприємств, установ та організацій із раці­ональним використанням природних ресурсів та ефективністю заходів з охорони навколишнього природного середовища на основі економічних важелів;

б) визначення джерел фінансування заходів щодо охорони навко­лишнього природного середовища

в) встановлення лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середо­вище та на утворення і розміщення відходів;

г) встановлення нормативів і розмірів зборів за використання при­родних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навко­лишнє природне середовище на утворення і розміщення відходів та інші види шкідливого впливу;

д) надання підприємствам, установам і організаціям, а також гро­мадянам податкових, кредитних та інших пільг при впровадженні ними мало- відхідних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій та нетрадиційних видів енергії, здійсненні інших ефективних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;

е) відшкодування в установленому порядку збитків, завданих пору­шенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

На сучасному етапі вчені виділяють три типи економічних механізмів природокористування.

Перший тип - м’який, чи механізм, що доганяє. Це ліберальний в екологічному відношенні механізм. Він ставить загальні обмежувальні екологічні рамки для економічного розвитку галузей і секторів, практично не гальмуючи його. Даний тип економічного механізму спрямований, головним чином, на ліквідацію негативних екологічних наслідків, слабко впливаючи на темпи і масштаби розвитку. Саме такий тип механізму при­родокористування спрацьовує при техногенному типі розвитку економіки. Він спрямований головним чином на боротьбу з негативними екологіч­ними наслідками економічного розвитку, а не з причинами виникнення екологічних деформацій. Такий м’який механізм зараз формується в Україні і Росії.

Другий тип - стимулюючий розвиток екологозбалансованих та при­родоохоронних виробництв і видів діяльності. Провідне місце у функці­онуванні такого механізму природокористування належить ринковим інструментам. Такий тип сприяє збільшенню виробництва на базі нових технологій, дозволяє поліпшувати використання й охорону природних ресурсів. Прикладом такого механізму мохе стати створення сприятли­вого економічного середовища для розвитку біологічного (органічного) сільського господарства.

Третій тип економічного механізму природокористування можна характеризувати як жорсткий, «гнітючий». Цей механізм переважно використовує адміністративні і ринкові нструменти і за допомогою жорсткої правової, податкової, кредитної, штрафної політики практично придушує, прессингує розвиток визначених галузей і комплексів в обла­сті розширення їхнього природного базису, в цілому сприяючи економії використання природних ресурсів.

У реальній дійсності дані механізми природокористування не існу­ють у чистому вигляді - неминуче їхнє поєднання. Багато чого залежить від конкретних технологій, виробництв, видів діяльності. Наприклад, у найближчому майбутньому з позицій екологізаціі економічного розвитку доцільне сполучення стимулюючого і «жорсткого'* механізмів. Для аграр­ного сектора це буде стимулювання розвитку біологічного сільського го­сподарства в сполученні з економічними інструментами і спрямованими на «придушення» техногенного типу сільського господарства (мінімізація використання пестицидів, важкої техніки, скорочення оброблюваних площ та ін.)

Формуванню нового економічного механізму природокористу­вання і природоохоронної діяльності в Україні повинно передувати внесення деяких коректив у систему еколого-економічної політики. Врахування екологічного фактора при проведенні економічних ре­форм потребує відповідної орієнтації всіх економічних інструментів, у першу чергу тих, що впливають на напрями і темпи структурної перебудови економіки.

Важливою умовою є стабілізація економіки і відновлення еконо­мічного зростання, підвищення ефективності виробництва. Разом із тим. розвиток економіки не повинен бути самоціллю, а лише засобом досягнення соціальних цілей суспільства при дотриманні екологічних обмежень.

Еколого-економічна політика держави повинна базуватися на низці принципів, серед яких домінуючими є: принцип прийняття запобіжних заходів, принцип «забруднювач платить», принцип сталості, принцип розподілу відповідальності, оскільки кінцеві результати можуть бути досягнуті тільки шляхом погоджених дій усіх груп суспільства. Пер­спективним напрямком повинна стати розробка такого підходу до розвитку економіки, в рамках якого біосфера розглядається не як один із ресурсів, а як фундамент життя, а різниця між відновлюваними - і невідновлюваними ресурсами після переходу порогу господарської місткості зникає.

У даний час ефективність еколого-економічної політики держави може формуватися на основі трьох основних принципів:

• мінімізації антропогенних перетворень;

• поетапності ліквідації їх негативних наслідків;

• вибіркового підходу до проведення природоохоронних заходів з метою підвищення їх ефективності.

Безпосередні і короткотривалі цілі еколого-економічної політики держави мають бути спрямовані на вирішення найбільш невідкладних проблем, таких як:

• ліквідація загрози здоров'ю людей, що викликана низькою якістю

стану довкілля;

-- зменшення виробничих витрат, що обумовлені пошкодженням чи порушенням об’єктів і природних ресурсів;

• припинення деградації екологічних ресурсів, а також руйнування

біорозмаїття.

Виходячи з цього, основними напрямами еколого-економічної по­літики держави з метою реалізації стратегічних цілей є:

• структурна перебудова економіки держави та врахування вимог екологічної безпеки при її здійсненні;

• сприяння формуванню якісної структури споживання, в основі якої лежать принципи раціональності й безвідходності;

• реформування цінової політики, встановлення обмежувальних цін на енергоносії, перехід до загальної обов’язкової системи платного природокористуоампя;

• інститутційні перетворення з метою формування нового право­вого і економічного механізму регулювання взаємодії державних органів різних рівнів і природокористувачів. включення екологіч­них вимог у процедуру оцінки соціально-економічної ефективності управлінських рішень;

• реструктуризація екологічного законодавства у зв'язку зі зміною умов життєдіяльності населення і структури виробництва;

• формування ефективної системи екологічної освіти та виховання;

• реалізація першочергових екологічних програм державного зна­чення;

• розвиток економічних методів регулювання природокористування і децентралізація управління охороною навколишнього природ­ного середовища, розширення повноважень місцевих органів управління;

• забезпечення найбільш економічно ефективного вирішення при­родоохоронних проблем за рахунок використання ініціативи та зацікавленості об’єктів господарювання;

• стимулювання інвентаризації джерел забруднення, сприяння підвищенню культури виробництва і зміцненню технологічної дисципліни, нагромадження фінансових ресурсів та природоо­хоронних інвестицій;

• створення ефективної системи екологічної інформації, періодич­них видань екологічної орієнтації, цілеспрямована пропаганда екологічних знань.

Першочергові заходи щодо реалізації еколого-економічної політики повинні бути спрямовані на скорочення впливу на навколишнє середо­вище безпосередньо чи опосередковано ^ерез зменшення питомого споживання природних ресурсівв. Найбільш вагомі з них пов’язані зі структурними зрушеннями в економіці в цілому, створенням нових галузей промисловості, що характеризуються високою ефективністю використання виробничих ресурсів (у кінцевому рахунку - природної сировини), поступовим згортанням виробництва в тих галузях, для яких притаманні високі затрати сировинних інгредієнтів на одиницю продук­ції. тобто пов’язаних з сировинною і добувною орієнтацією, що обтяжує структуру економіки.

Виходячи з причин, що викликали екологічну кризу та враховуючи діючу практику і тенденції на найближчу перспективу, формування еко­номічного механізму природокористування в умовах перехідного періоду до ринку повинно включати такі напрямки:

1. Облік і соціально-економічну оцінку природно-ресурсного потен­ціалу та екологічного стану території:

а) здійснення кількісного і якісного обліку природних ресурсів і стану навколишнього середовища, проведення їх порівняльної і комплексної соціально-економічної оцінки і можливих напрямків використання;

б) розробку комплексних територіальних кадастрів природних ресурсів (об’єктів), а також кадастрів окремих видів природних ресурсів.

2. Планування охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів:

а) розробку інноваційних механізмів реалізації державних регіональ­них і галузевих екологічних програм;

б) створення ефективного механізму здійснення природоохоронних заходів у рамках програм (планів) розвитку виробництва і підпри­ємницької діяльності підприємств, фірм, організацій.

3. Фінансово-кредитний механізм природокористування:

а) визначення фінансової частки витрат на охорону навколишнього природного середовища з Державного бюджету та розробку механізму цільових витрат з цієї частки;

б) розробку та впровадження інших джерел фінансування приро­доохоронних заходів (зарубіжні гранти, пільгові кредити, участь у здійсненні міжнародних природоохоронних проектів тощо);

в) створення Національного екологічного фонду України на загаль­нодержавному та регіональному рівнях для управління екологіч­ними платежами;

г) створення Екологічного банку України;

д) підвищення рівня використання власних коштів підприємств на

природоохоронні заходи;

є) впровадження системи пільгових екологічних інвестиційних кре­дитів;

4. Механізм платного природокористування:

а) вдосконалення системи платежів за спеціальне використання природних ресурсів (у залежності від їх територіального розмі- щення. можливості відтворення та їх природної якості) поряд з податковою системою;

б) вдосконалення системи платежів за забруднення навколишнього природного середовища;

в) розробку та впровадження компенсаційних платежів за вибуття природних ресурсів (об’єктів) із загального використання.

5. Економічне стимулювання:

а) встановлення податкових, кредитних, та інших пільг підприєм­ствам і організаціям, у т.ч. і для екологічних фондів, які здійснюють природоохоронні заходи;

б) впровадження спеціального оподаткування еколого-небезпечної продукції і технологій, надбавок до цін на екологічно чисту про­дукцію (товари, послуги);

в) впровадження конкурсного ліцензування шляхом «купівлі-про- дажу» з аукціону ліцензій (дозволів) на право викидів (скидів) забруднюючих речовин в навколишнє середовище;

г) державну підтримку підприємств, які виготовляють природоо­хоронне обладнання, а також здійснюють послуги екологічного напрямку.

6. Вдосконалення системи відшкодування збитків, завданих пору­шенням природоохоронного законодавства:

а) оцінку і компенсацію збитків у результаті забруднення навколиш­нього середовища при порушенні законодавства;

б) економічну відповідальність при забрудненні оточуючого сере­довища в результаті аварій;

в) економічний механізм вирішення транскордонного переносу за­бруднюючих речовин.

7. Вдосконалення організаційно-економічних методів природокори­стування:

а) лімітування та нормування природокористування;

б) договори і ліцензії на комплексне природокористування;

в) регулювання експортно-імпортних операцій у сфері використання природних ресурсів та відходів;

г) формування системи екологічної сертифікації та паспортизації.

8. Екологічна індустрія (екобізнес) та формування ринку екологічної техніки та послуг:

а) створення підприємств і організацій екологічного профілю (в т.ч. за участю іноземного капіталу);

б) розробку та впровадження екологічного аудиту;

в) розвиток платних робіт і послуг природоохоронного напрямку.

9. Екологічне страхування:

а) впровадження обов’язкового і добровільного екологічного стра­хування для покриття непередбачених витрат, які виникають в результаті аварій;

б) розвиток системи екологічного страхування стихійних випадків;

в) створення державних фондів екологічного страхування і підтрим­ки незалежних страхових компаній.

10. Розробку механізму врахування екологічного фактору при про­веденні приватизації:

а) формування фондів екологічної санації на об'єктах привати­зації;

б) залучення іноземних інвесторів для реалізації заходів при санації об'єктів приватизації:

в) здійснення обовязкових процедур екологічного аудиту.

Важливим елементом економічного механізму природокористування

є введення плати за забруднення навколишнього природного середо­вища та використання природних ресурсів, а також створення спеці­альних фондів для формування та використання коштів від ресурсних платежів.

Основним діючим економічним регулятором є плата за викиди і скиди забруднюючих речовин в навколишнє середовище, розміщення відходів тощо. Друга складова платності природокористування - плата за природні ресурси, що дає можливість ставити питання не тільки про оплату послуг, пов'язаних з експлуатацією, розвідкою природних ресур­сів, а й компенсації у вигляді платні за право користування природними ресурсами при вилученні (використанні) останнього, а також створенні спеціальних фінансових коштів, які забезпечують заходи щодо охорони та відтворення природних ресурсів.

Плата за природні ресурси повинна включати в себе три різні між собою частини: плата за користування природними ресурсами, в якій економічно реалізується право власника ресурсу на одержання частини прибутку від експлуатації кожного виду ресурсу. Формуватися даний платіж повинен, виходячи із затрат на компенсацію витрат регіону, які викликані експлуатацією природного ресурсу чи комплексу ресурсів, що розташовані на відповідній території з урахуванням їх якості, місця розташування, а також затрат регіону на створення інфраструктури при використанні природних ресурсів. По-друге, плата включає диференцій- ну ренту як вартісна оцінка, що відображається на основі ефективності використання природних ресурсів.

У цілому рентні платежі повинні формуватись на основі кадастрових оцінок. Визначальним фактором при цьому є світові ціни.

Третьою складовою плати за природні ресурси є плата за їх відтво­рення та охорону, що становлять оплачувані підприємствами витрати суспільства на відновлення природних ресурсів, які залучені до госпо- дарськоі діяльності. В основі цієї частини плати лежать економічні оцінки природних ресурсів.

При наявній податковій системі важко ввести ефективну плату за при­родні ресурси. Прийняті законодавчі акти не ув'язані між собою. Платежі, які визначені на основі різної методології і методик розрахунку, концен­труючись на прибутку (собівартості) реального природокористувача, не кореспондуються між собою за абсолютними розмірами, джерелами їхнього покриття, напрямками використання.

Необхідно інтенсифікувати роботу, як з вдосконалення діючих плате­жів за забруднення навколишнього середовища, так і з розробки нових видів платежів за інші види шкідливого впливу (радіаційний, шумовий, тепловий).

Першочерговим завданням є також питання економічного сти­мулювання зниження викидів в атмосферу від автотранспорту. У зв’язку з цим необхідно ініціювати розробку державної програми з використання зжатого природного газу, який використовується як моторне паливо, посилити податковий тиск для підприємств, які випускають етилований бензин і передбачити пільги для випуску не- етилованого бензину.

Виникає необхідність формування економічного механізму взаємо- розрахунків за транскордонні перенесення забруднюючих речовин.

В умовах наявності можливостей для виникнення забруднень до­вкілля внаслідок аварій та катастроф важливе значення має екологічне страхування, здійснення добровільного та збов’язкового державного страхування на випадок екологічного та стихійного лиха , аварій і ката­строф.

З метою формування ринку екологічних робіт та послуг, залучення недержавних інвестицій, розвитку підприємництва в інтересах еколо­гічної безпеки необхідно розробити нормативно-методичні документи про створення екологічного банку і впровадження екологічної банківської діяльності.

Залишається невирішеною проблема звільнення від виплати митного збору закупленого за кордоном природоохоронного обладнання.

Основні напрямки реалізації економічного механізму природокори­стування і природоохоронної діяльності:

1. Вдосконалення наявної системи ліцензування природокористу­вання;

2. Комплексне управління природокористуванням, яке передбачає реалізацію таких елементів:

а) введення комплексних територіальних кадастрів природних ресурсів, які дозволяють трансформувати наявну інформацію за якісними та кількісними характеристиками окремих видів природ­них ресурсів на конкретній території з метою їхньої економічної оцінки з урахуванням попиту, екологічного стану та поставлених завдань подальшого розвитку територій;

б) на основі кадастрових оцінок приймаються рішення про пріо­ритетне використання тих чи інших видів природних ресурсів на конкретній території, після чого обґрунтовуються регіональн¹ ліміти їх використання з урахуванням екологічного стану та про­гнозів її розвитку;

в) ліміти використання природних ресурсів і вплив на навколишнє середовище формують основу тих вимог та обмежень, які фіксу­ються в ліцензії на комплексне природокористування, що вида­ється кожному природокористувачу після експертизи майбутньої і теперішньої діяльності.

Під комплексним природокористуванням розуміють таке викори­стання природно-ресурсного потенціалу територій, при якому експлу­атація (добування, вилучення) одного виду природного ресурсу завдає найменших збитків іншим природним ресурсам, а господарська діяль­ність підприємства в цілому має мінімально можливий комплексний вплив на навколишнє природне середовище. При цьому ліцензія на комплексне природокористування, на відміну від спеціальних ліцен­зій, не дає права на вид природокористування, а тільки ре^гламентує умови останнього.

Ліцензії на комплексне природокористування є нормативно-право­вим документом, який дозволяє контролювати масштаб і якість впливу підприємства на довкілля через, по-перше, закріплення в одному доку­менті вимог експертизи та інформації про екологічний статус підприємств (екопаспорт) і обмежень за окремими ресурсами (регіональні ліміти) і. по-друге, через процедуру самої видачі ліцензій.

€ доцільним два рівні ліцензування природокористування. Перший - затвердження (на рівні Кабінету Міністрів України) регіональних лі­мітів використання всіх природних ресурсів на основі експертизи пропозицій за лімітами, які підготовлені відповідними ресурсними відомствами.

Другий - на рівні підприємства, коли місцеві природоохоронні органи видають після екологічної експертизи діяльності підприємства і на основі регіональних лімітів, а також умов, погоджених ресурс­ними відомствами, комплексну ліцензію на природокористування, в якій відображено всі вимоги з використання природних ресурсів та впливу на навколишнє середовище. Така комплексна ліцензія (чи ліцензія на комплексне природокористування) має необхідний статус для укладання з підприємством договору на комплексне при­родокористування.

Які заходи економічного сіимулювання охорони навколишнього при­родного середовища можуть виступати:

• встановлення податкових та інших пільг підприємствам, устано­вам. організаціям при впровадженні маловідхідних та безвідхід­них технологій і виробництв, використанні вторинних ресурсів, здійснення іншої діяльності, яка забезпечує природоохоронний

ефект;

• звільнення від оподаткування еколсгічних фондів;

• введення прискореної амортизації основних фондів природоо­хоронного призначення;

• застосування заохочувальних цін і надбавок за екологічно чисту продукцію;

• введення спеціального оподаткування еколопчночикідливої про­дукції, а також продукції, яка виготовляється із застосуванням екологічно шкідливих технологій.

У найближчий період в податкове законодавство України доцільно внести суттєві зміни стосовно стимулювання збереження довкілля.