Глава 21. Становление общей внешней политики 441

проявилось прежде всего в создании поста Высокого представителя по вопросам ОВПБ с возложением его функций на Генерального секретаря Союза.

Роль Высокого представителя прописана в Амстердамском договоре как сугубо подчиненная. В соответствии с п. 3 ст. 18 он всего лишь оказывает содействие председательству. Согласно ст. 26 он также всего лишь помогает Совету ЕС в вопросах, относящихся к сфере ОВПБ, «в частности, содействуя формулированию, подготовке и осуществлению политических решений». В этом контексте упоминается, что в случае необходимости председательство может делегировать ему полномочия выступать от имени Совета ЕС «в политическом диалоге с третьей стороной». Ограниченная роль, отводимая Высокому представителю, называемому нередко «господином ОВПБ», подчеркивается возможностью создания внешнеполитических структур, параллельных Высокому представителю и конкурирующих с ним. Согласно п. 5 ст. 18 «всякий раз, когда Совет полагает это необходимым, он может назначить специального представителя, который наделяется мандатом, относящимся к конкретному политическому вопросу». Следует отметить, что Совет ЕС не раз пользовался этой возможностью. Достаточно упомянуть его наиболее известных специальных представители — по Ближнему Востоку (ближневосточному мирному процессу), Пакту стабильности для Юго-Восточной Европы, Великим озерам (урегулированию конфликта в районе Великих озер в Африке), Афганистану, отдельным странам и регионам Ют-Восточной Европы, СНГ и др. Всего на начало 2010 г. насчитывалось 11 таких представителей.

Однако заложенный Амстердамским договором потенциал саморазвития института Высокого представителя по ОВПБ на практике оказался очень большим. Он был виртуозно исполь-юван Хавьером Соланой. Своими умелыми и активными действиями, готовностью в нужный момент взять на себя политическую инициативу, способностью к тонкому политическому маневрированию на международной арене, великолепным знанием внутренних пружин функционирования универсальных международных, евроатлантических и европейских организаций он быстро снискал себе высокий авторитет среди внешнеполитических партнеров Союза и завоевал доверие государств-членов. Это позволило ему превратить сдвоенный пост Высокого представителя и Генерального секретаря на практике в

442 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глана 21. Становление общей внешней политики

443

в едущий орган ЕС в области ОВПБ. Он лично отвечал за переговоры по Иранскому досье, представлял ЕС в «четверке» по ближневосточному урегулированию, а до этого виртуошым «лавированием» добился мира в Македонии и заключения Ох-ридских соглашений и бескровного «развода» Сербии и Черногории. Впоследствии на него было возложено также руководство Европейским агентством вооружений, ставшим Европейским агентством обороны.

Внешним проявлением лидирующей роли Высокого представителя в поддержании международных связей ЕС стало его включение в коллективное руководство делегаций Сокна на плановых встречах в верхах с лидерами третьих стран и международных организаций (саммитах ЕС—США, ЕС—Россия. ЕС—НАТО и т. д.). То же самое касается и делегаций, посещающих отдельные страны и регионы со специальными миссиями. Практика формирования коллективного руководства в составе президента, премьер-министра или министра иностранных дел государства-члена, председательствующего в ЕС, председателя ЕК или одного из ее членов, ответственных за внешние действия Европейских Сообществ, и Высокого представ» теля стала оптимальным прагматическим решением. Оно достоверно отражало специфику распределения полномочии между государствам и-членами и ЕС и между институтами ЕС. Его активное использование было облегчено отказом государств-членов от института «тройки» в составе прошлого, действующего и будущего председателя (п. 4 ст. 18 ДЕС в редакции Ниццского договора). Формально содействие председательствующему государству в отправлении функций представительства Союза в двусторонних отношениях, международных организациях и на международных конференциях, а равно в осуществлении решений, принятых в рамках ОВПБ, оказывает государство-член, которое будет председательствовать вслед за ним.

Для обеспечения деятельности Высокого представителя и рамках Генерального секретариата Совета ЕС был сформирован более чем компактный по меркам брюссельской бюрократии, но полностью автономный аппарат. Им послужил Отдел политического планирования и раннего предупреждения. В дальнейшем он стал называться более кратко — Отдел политического планирования. Его создание было предусмотрено в специальном заявлении, приложенном к Амстердамскому до-

говору. Кадры Отдела набираются Высоким представителем и прикомандировываются к нему государствами-членами, ЕК и ЗЕС. Государства-члены и ЕК на постоянной основе передают ту возможно более полную, в том числе секретную, информацию. На отдел возложены в основном информационно-аналитические задачи: а) слежение за развитием событий в областях, относящихся к ведению ОВПБ, и их анализ; б) определение того, в чем состоят внешнеполитические интересы Союза; в) подготовка своевременной информации о событиях, назревающих политических кризисах и иных ситуациях, которые могут существенным образом сказаться на ОВПБ, и выработка предложений по раннему предупреждению возможных негативных последствий; г) составление докладов с обоснованием имеющихся у Союза альтернатив. С 2003 г. заработал Совместный ситуационный центр, включающий гражданских и военных сотрудников, — своего рода центр раннего предупреждения и превентивных действий.

Весомый вклад внес Амстердамский договор в укрепление правовых основ деятельности ЕС в области обороны и безопасности. Он придал его полномочиям в этой области еще более широкий характер, усилил подчиненность ему ЗЕС, закрепил правовую и организационную привязку ЗЕС к ЕС.

Несколько аморфное положение ДЕС относительно «возможного оформления» в будущем оборонной политики заменено на более определенное и всеобъемлющее. В п. 1 ст. 17 устанавливается: «Общая внешняя политика и политика безопасности включает все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики... которая могла бы быть преобразована в общую оборону, если Европейский совет... примет такое решение». И далее: «Поступательное формирование общей оборонной политики будет подкреплено, когда государства-члены считают ко необходимым, сотрудничеством между ними в области вооружении».

В соответствии с п. 2 ст. 17 компетенция ЕС в области обороны и безопасности распространяется на осуществление операций «гуманитарного, спасательного и миротворческого характера», а также операций, связанных с применением «ударных сил, действующих в целях урегулирования кризисов и восстановления мира», так называемые петерсбергские задачи ЗЕС. Их перечисление в Амстердамском договоре имело двоя-

4 44 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики