Глава 20. Европейская система защиты прав человека 421
г
о,
для их утверждения требуется единогласие.
В принципе
письменные
запросы для государств-делинквентов
особенно неудобны. Соответствующие
вопросы автоматически вносятся в
повестку дня политических заседаний
КМСЕ. Они могут оставаться в ней на
постоянной основе вплоть до разрешении
«кризиса». В случае же хотя бы минимального
сговора между остальными членами КМСЕ
«проштрафившееся» государство вообще
попадает в своего рода дипломатическую
мясорубку. Таким образом, теоретически
с помощью индивидуальных парламентских
запросов на государство-делинквента
можно оказывать очень сильное давление.
На практике эффективность обеих
описанных форм парламентской работы
зависит от расстановки сил в КМСЕ. От
них следует ждать отдачи только в случае
координации действий между ПАСЕ и КМСЕ,
когда ПАСЕ не стремится побудить КМСЕ
к каким-то заведомо бесперспективным
мерам, а дополняет его усилия или прямо
работает по его заказу.
В распоряжении ПАСЕ имеются также широкие возможности давления на государство-делинквента через парламентскую делегацию этой страны. Осознавать это ПАСЕ стала, по всей видимости, сравнительно недавно. То, насколько результативным может быть прессинг на государство-делинквент через национальную парламентскую делегацию, показала история с делом «Хаккар против Франции».
Суд нашел, что в ходе разбирательства по уголовному лсjq заявителя, приговоренного к пожизненному заключению, были допущены процессуальные нарушения, несовместимые с обязательствами Франции по ЕКПЧ. Но Хаккар во Франции воспринимался вовсе не как потерпевший, а как наркоделец, бандит. негодяй, осужденный, в том числе за убийство полицейского. Может быть, поэтому государство-делинквент вовсе не спешило предпринимать индивидуальные меры в его пользу. При этом оно из месяца в месяц ссылалось на то, что по национальному законодательству решение ЕСПЧ не рассматривается в качестве нового обстоятельства, влекущего обязанность правоохранительных органов предпринять меры, необходимые для пересмотра судебного решения, и предлагало КМСЕ дождаться намечавшейся в стране реформы уголовно-процессуального чако-нодательства. Со временем дело зашло довольно далеко. Остальные «старые» члены Совета Европы начали обвинять Францию в том, что своей обструкционистской позицией она
блокирует отправление международного правосудия, подрывает европейскую систему, ослабляет непреложность требования выполнения постановлений ЕСПЧ, подает крайне дурной пример молодым демократиям. Конфликт нарастал. КМСЕ испробовал весь традиционный набор мер давления. В отношении столь влиятельного члена Совета Европы, как Франция, он не сработал. В деятельности конвенционного механизма контроля за выполнением постановлений ЕСПЧ наметились перебои.
И в этот критический момент к оказанию политического давления на Францию подключилась ПАСЕ. Только она не стала ограничиваться такими традиционными шагами, как парламентские запросы, а пошла дальше, взяв в оборот парламентскую делегацию Франции, заставив именно ее добиваться скорейшего создания предпосылок для принятия индивидуальных мер по делу Хаккар.
Итог совместного давления на Францию одновременно по линии и ПАСЕ, и КМСЕ оказался впечатляющим. Франция не только форсировала реформу уголовно-процессуального законодательства — это она сделала бы в любом случае, — но и ввела в него специальную норму, подробно регламентирующую правовые последствия постановлений ЕСПЧ для национального правопорядка. Кризис, вызванный обструкционистской позицией Франции по делу Хаккар, был преодолен.
1 ем самым фактически был создан прецедент включения ПАСЕ в конвенционный механизм контроля за выполнением постановлений ЕСПЧ.
1а последние несколько лет соучастие ПАСЕ в мониторинге приобрело тотальный характер. По сути дела, ПАСЕ существенно достроила и обогатила международный механизм контроля а выполнением постановлений ЕСПЧ, предусматриваемый ЕКПЧ, дополнив его качественно новыми институциональными элементами принуждения к выполнению международных судебных предписаний.
В настоящее время Комиссия ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека на постоянной основе отслеживает дела о выполнении постановлений ЕСПЧ, подозрительно долго остающиеся на рассмотрении КМСЕ. Она ведет через национальные парламентские делегации переговоры со странами, имеющими серьезную задолженность по выполнению международных судебных постановлений. ПАСЕ вырабатывает соответствующие рекомендации, заслушивает доклады о положении
4
22 Часть
I'll.
Правовое обеспечение защиты прав
человека
i ава 20. Европейская система зашиты прав человека 423
д
ел
с выполнением постановлений ЕСПЧ в
отдельных странах и в регионе в целом
на своих сессиях.
С учетом этого можно прогнозировать, что требовательность к полному и добросовестному выполнению постановлен и и ЕСПЧ будет и в дальнейшем возрастать, а конвенционным и внеконвенционный органы контроля — ПАСЕ и КМСЕ, работая вместе и дополняя друг друга, будут оставлять государствам все меньше возможностей, даже в экстремальных ситуациях. затягивать с выполнением международных судебных вердиктов. Взяв на себя внеконвенционный мониторинг соблюдения ЕКПЧ, ПАСЕ выставила своего рода счет таким участникам Совета Европы, как Франция, Португалия, Великобритания и др. Но с наибольшим пристрастием ПАСЕ отнеслась к Турции. Она предложила Анкаре предпринять незамедлительные шаги к скорейшему выполнению всех постановлений ЕСПЧ I осуществлению в этих целях необходимых индивидуальных мер и мер общего характера. Ассамблея предупредила: недостаточно серьезное отношение Турции к ее рекомендациям вынудит се вновь и вновь возвращаться к этому. Одновременно она рекомендовала КМСЕ использовать все имеющиеся в его распоряжении возможности обеспечения выполнения Турцией соответствующих постановлений ЕСПЧ без дальнейшего промедления. Также она стала поступать и в отношении других стран.
Кроме того, в 1994—1995 гг. на волне расширения Сонета Европы КМСЕ и ПАСЕ приняли решение осуществлять постоянный мониторинг соблюдения государствами — членами Совета Европы уставных требований и европейских стаидартоь и создали в этих целях необходимые механизмы политического контроля. Естественно, прежде всего в их поле зрения окат-лось соблюдение обязательств по ЕКПЧ, базирующихся на Конвенции или связанных с ней. В результате сегодня механизм контроля, предусмотренный ЕКПЧ, по ряду параметров существенно подкрепляется структурами политического мониторинга.
Вклад осуществляемого КМСЕ мониторинга соблюдении государствами обязательств, вытекающих из членства в Совея Европы, в укрепление режима соблюдения Конвенции мало и> вестен. КМСЕ не стремится освещать подробности своей деятельности и в Интернете. Заседания КМСЕ носят конфиденциальный характер. Сессии по мониторингу вообще проводятся за закрытыми дверями.
В действительности работа КМСЕ весьма ощутима. Процедура осуществляемого им мониторинга вполне демократична. По своему содержанию мониторинг является тематическим. Он распространяется на все государства-члены без исключения. Его основная черта — недискриминационность. Такие параметры осуществляемого КМСЕ мониторинга были закреплены в решениях Второго саммита Совета Европы 1997 г. и подтверж-лались во всех последующих документах.
Каждые несколько лет КМСЕ отбирает и корректирует темы мониторинга. Критериями служат их важность и злободневность с точки зрения реализации принципов верховенства права, плюралистической демократии, защиты прав человека во внутреннем правопорядке европейских стран. Темами мониторинга в разное время были избирательная система, местное самоуправление, свобода средств массовой информации, запрещение смертной казни, борьба с дискриминацией и др. Дважды КМСЕ внимательнейшим образом изучал функционирование в государствах-членах судебной системы.
Суть осуществляемого им мониторинга заключается в сопоставлении ситуаций во всех государствах-членах со стандартами Совета Европы в соответствующих областях, выявлении наиболее остро стоящих проблем и обсуждении возможных подходов к их решению. По итогам разворачивающихся в КМСЕ дискуссии готовятся рекомендации общего характера, вносятся изменения в ежегодно утверждаемые программы межправительственного сотрудничества, проводится корректировка системы вспомогательных органов. В целом мониторинг носит позитивный характер. Его результаты влияют на определение приоритетов повседневной деятельности Совета Европы.
Несколько иные задачи были поставлены перед политическим мониторингом, осуществляемым ПАСЕ. Первоначально мониторингом в рамках ПАСЕ занимались Комиссия по юридическим вопросам и правам человека и Комиссия по политическим вопросам. Процедуры были сравнительно транспарент-нымн. Определяющее влияние на них оказывали национальные парламентские делегации. В конце 1990-х гг. ПАСЕ ввела в действие новую систему мониторинга. Функции по ее осущест-влению были переданы созданной Ассамблеей новой Комиссии — по контролю за соблюдением государствами-членами своих обязательств. Она стала именоваться Комиссией по мониторингу. Определяющее влияние на ее формирование оказы-
424
вают европейские политические партии, Комитет председателей политических партий и Бюро ПАСЕ. Заседания носят закрытый характер. На них по общему правилу не допускаются не только общественность, но и (в отступление от Устава Сове та Европы) представители заинтересованных правительств. ПАСЕ подробно регламентировала процедуру мониторинга, установила порядок его прекращения и возобновления, преду смотрела возможность «остаточного мониторинга» в форме постмониторингового диалога.
Осуществляемый ею мониторинг носит страновой характер. Его основу составляет оценка соблюдения обязательств, принятых соответствующими государствами при вступлении в Совет Европы. Такой мониторинг по определению не может не быть выборочным. Вместе с тем теоретически ничто не пре пятствует его запуску в отношении любого государства-члена н случае, если, по мнению других стран, его политическое и правовое развитие идет вразрез с европейскими ценностями. На практике дело обстоит несколько иначе. Так, в свое время провалилась инициатива запустить процедуру мониторинга н отношении Австрии в связи с вхождением в состав правито.п. ства этой страны крайне правых и появлением обоснованных сомнений в его приверженности европейским ценностям, в том числе требованиям ЕКПЧ. Союз ограничился тем, что сам ввел против Австрии определенные политические санкции.
Цель выборочного странового мониторинга, осуществляемого ПАСЕ, — подтягивание всех «проблемных» стран к обии м\ для региона уровню развития демократических институтов, защищенности прав человека, обеспечения верховенства права. Обычно используемый метод — оказание давления на национальные правительственные и парламентские структуры с тем, чтобы побудить их последовательно и без задержек выполнять принятые на себя обязательства. Прокламируемый ПАСЕ инструментарий — позитивное сотрудничество со всеми государственными структурами стран, в отношении которых проводится мониторинг. Элементом такого мониторинга, особенно в отношении стран — кандидатов на вступление в ЕС, неизменно выступает наблюдение за осуществлением правовых реформ и приведением национального законодательства и правоприменительной практики в соответствие с требованиями ЕКПЧ.
Таким образом, если следствием политического мониторинга, осуществляемого КМСЕ, может быть расширение меж.ч\ пи-
425
ава 21. Становление общей внешней политики
427
