Глава 20. Европейская система защиты прав человека 415

государству-делинквенту не удается убедить остальные страны и Генеральный секретариат Совета Европы в том, что для его сохранения в повестке дня Комитета министров более нет оснований. Страны — участницы ЕКПЧ придают этому большое жачение. Уже само по себе пребывание в «должниках» у всех государств, дорожащих своим реноме и статусом поборника прав человека, вызывает болезненную реакцию. Быть объектом критики со стороны стран-партнеров в политическом плане явно проигрышно.

Кроме того, со временем КМСЕ начинает наращивать давление на государство-делинквента, с тем чтобы побудить его ускорить соблюдение обязательств по добросовестному выполнению постановлений ЕСПЧ. Рассмотрение соответствующего лела выделяется в особое производство. Оно становится предметом более серьезного и детального разбирательства. Вокруг дела завязывается все более сложная дипломатическая борьба.

В конце концов наступает момент, когда КМСЕ приходит к выводу о необходимости сделать «проштрафившемуся» государству серьезное предупреждение. Такое предупреждение облекается в форму промежуточной резолюции, в которой государству-лслимквенту указывают на то, что от него ожидают остальные государства — участники Конвенции.

Усилению политического давления служит переписка по поводу неисполнения, завязывающаяся между Председателем КМСЕ и руководством государства-делинквента. Этим же целям могут служить инспекционные поездки делегаций Генерального секретариата Совета Европы в соответствующие страны. приглашение министров юстиции и высших чиновников посетить г. Страсбург и т. д.

В случае необходимости КМСЕ принимает новую или новые промежуточные резолюции все более жесткого характера. Но тогда уж речь идет о настоящих чрезвычайных ситуациях.

Формально высшей мерой воздействия на государство, злостно и систематически нарушающее свои уставные обязательства. является его исключение из членов Совета Европы. Отказ от выполнения постановлений ЕСПЧ, наносящий ущерб всей европейской системе защиты прав человека и влекущий ее подрыв. может рассматриваться как такое нарушение. Статья 8 Ус-гана Совета Европы наделяет Комитет министров необходимыми полномочиями.

4 16 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 20. Европейская система защиты прав человека 417

Т аким образом, в распоряжении КМСЕ как органа контроля над исполнением решений ЕСПЧ имеется самый широкий набор средств принуждения. Он включает в себя как мягкое дипломатическое или морально-политическое давление с возможностью его существенного наращивания, так и угрозу исключения из состава Совета Европы. Набор более чем внушительный. Для придания всей европейской системе высокого уровня эффективности и устойчивости он вполне достаточен. Ведь нужно учитывать и то, что КМСЕ в любой момент может выйти за рамки собственно конвенционной работы. Он может включить вопрос о нарушении государством-делинквентом обязательстн по выполнению постановлений ЕСПЧ в свою политическую повестку дня и приступить к рассмотрению данного вопроса т регулярной основе со всеми вытекающими отсюда политическими и медиатическими последствиями.

С тем чтобы довооружить КМСЕ техническими средствами давления на государства, допускающие задержки с выполнением постановлений ЕСПЧ, Протокол № 14 к ЕКПЧ наделяет его полномочиями подавать на них иски в ЕСПЧ.

Именно контрольные функции КМСЕ придают европейской системе защиты прав человека завершенный вид. Мониторам осуществления государствами мер общего характера формирует единое европейское правовое пространство. Причем это правовое пространство отнюдь не исчерпывается собственно зашитой прав человека. Ведь меры общего характера касаются законодательных, административных, правоприменительных новаций, охватывающих практически все отрасли национального права. Таким образом, европейская система защиты прав человека на деле служит гораздо более глобальной цели — правовому сближению и интеграции стран континента на основе единых принципов и ценностей.

Таковы общие правила. Какая страна становится объектом мониторинга — Франция, Италия или Великобритания, — значения не имеет. Мониторинг будет продолжаться до тех пор, пока КМСЕ не убедится в том, что государство-нарушитель приняло все меры законодательного, административного и любого иного характера, необходимые для предотвращения в будущем установленных ЕСПЧ нарушений Конвенции. Такой мониторинг -— общая ответственность всех европейских стран. оптимальное средство создания условий для реального соблю-

дения ЕКПЧ в масштабах всего континента и формирования на ее основе гомогенного европейского правового пространства.

В последние годы сама возможность задержек с выполнением постановлений ЕСПЧ стала восприниматься на наднациональном уровне как неприемлемый люфт в функционировании европейской системы. В результате при полном сохранении за КМСЕ основной ответственности по контролю за выполнением поста-овлений ЕСПЧ европейский механизм стал шаг за шагом обрастать новыми, не предусмотренными ЕКПЧ элементами, корректирующими соответствующую деятельность КМСЕ. На практике ее достройкой занялась ПАСЕ, превратившаяся в локомотив обновления как самого Совета Европы, так и созданных им конвенционных механизмов.

Согласно Уставу Совета Европы ПАСЕ занимает подчиненное место в системе главных органов Совета Европы. За ней признаются чисто консультативные функции. В действительности благодаря своей активности, готовности обсуждать наиболее громкие и злободневные проблемы европейской повестки, выступать с назревшими политическими инициативами она давно уже превратилась в морального лидера Совета Европы. На рубеже 1990-х гг. ПАСЕ изобрела для Советского Союза и стран Центральной и Восточной Европы статус специально приглашенного государства и запустила процесс их вовлечения в Совет Европы. ПАСЕ выдвинула идею созыва периодических саммитов Совета Европы и добилась их проведения. Ей принадлежит заслуга в установлении политической конфигурации Европы, далеко выходящей за ее географические рамки. Многие из наиболее весомых конвенций Совета Европы, формирующих общее гуманитарное, правовое и социокультурное пространство на континенте, первоначально зарождались и обсуждались в ее недрах.

;. За последнее десятилетие позиции ПАСЕ не только в рамках Совета Европы, но и в целом в европейской архитектуре еще более упрочились. Сессии Ассамблеи превратились в громкие политические шоу, привлекающие внимание ведущих мировых СМИ. Установилась традиция периодического выступления на них глав государств и правительств европейских стран, руководства других международных организаций. Усилилось влияние ПАСЕ на формирование европейской повестки дня, прак-

4 18 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

тическую деятельность других органов Совета Европы. К не» отошли функции определения календаря расширения Совет Европы, степени соответствия политических условий в государствах, обратившихся в Совет Европы с просьбой о приеме, и »\ правопорядка стандартам Организации. ПАСЕ взяла на себя мониторинг проведения общенациональных выборов в странах-членах и соблюдения ими обязательств, взятых при вступлении в Совете Европы.

В целом диверсификация функций ПАСЕ, рост ее авторитета, расширение лоббистских возможностей отразили общую тенденцию к усилению влияния парламентской дипломат»», органов межпарламентского сотрудничества в международных делах, особенно характерную для Европы.

ПАСЕ всегда самым твердым и последовательным образом поддерживала ЕСПЧ, рассматривая его деятельность в качестве крупнейшего завоевания Совета Европы, главного достояния всей европейской правовой и политической культуры. Она неизменно настаивала на непреложном авторитете выносимых им решений, недопустимости каких-либо отступлений от их полного и добросовестного выполнения. В свое время ПАСЕ активно способствовала разработке и принятию Протокола № 11 к ЕКПЧ, выработке концепции и созданию единого ЕСПЧ. И сейчас она продолжает твердо настаивать на продолжении реформы Суда, укреплении его ресурсной базы, осуществлении всего комплекса мер, необходимых для обеспечения эффектин-ности его деятельности, особенно в контексте Интерлакенского процесса.

Формально ЕКПЧ признает за ПАСЕ весьма ограниченную роль в европейской системе защиты прав человека, которая сводится к избранию членов Суда из списков, вносимых каждым государством — участником Конвенции и передаваемых ими КМСЕ. В прошлом это были скорее ритуальные полномочия. Государства четко обозначали, кого они хотели бы видеть избранными, опираясь на вполне предсказуемую позицию КМСЕ. Сейчас ситуация кардинальным образом изменилась Подкомиссия Комиссии ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека, включающая представителей всех политических партий Ассамблеи, проводит обязательные собеседования с кандидатами, после чего готовит закрытые рекомендации относительно наиболее подходящих кандидатур для работы и

I /шва 20. Европейская система защиты прав человека 419

ЕСПЧ. При этом она руководствуется подготовленным ей же самой набором критериев в отношении независимости, послужного списка, общественной деятельности, профессионального опыта и половой принадлежности кандидатов, который был официально отвергнут КМСЕ как противоречащий духу и букве Конвенции и недопустимо ограничивающий усмотрение государств-участников при их подборе. В результате ПАСЕ удалось несколько изменить предусматриваемый Конвенцией институциональный баланс, полностью выводящий ЕСПЧ (за исключением вопросов финансирования и штатного расписания секретариата Суда) из-под влияния каких бы то ни было главных органов Совета Европы.

Весьма скупо прописанная ЕКПЧ конвенционная роль ПАСЕ вместе с тем никогда не воспринималась депутатами ПАСЕ как препятствующая им вести дебаты по любым аспектам функционирования европейской системы. Поэтому они вполне логично и предсказуемо прибегли ко всем имеющимся в их распоряжении методам для привлечения общественного внимания к проблеме невыполнения постановлений ЕСПЧ.

Первоначально были задействованы такие традиционные формы парламентского контроля, как устные запросы к Председателю КМСЕ, обязанному ежеквартально отчитываться на сессиях ПАСЕ о проделанной Комитетом работе, а также письменные парламентские запросы КМСЕ. Значение этих форм не стоит недооценивать. Страна, возглавляющая по ротации КМСЕ, заинтересована в высокой оценке своего председательства, стремится использовать его для упрочения своих позиций на международной арене и решения к своей выгоде целого комплекса проблем, осложняющих ее двусторонние и многосторонние отношения с другими государствами-членами. Поэтому она заранее прогнозирует те вопросы, которые могут быть ей заданы на сессиях ПАСЕ, в частности в связи с наиболее одиозными случаями затягивания выполнения постановлении ЕСПЧ, и стремится наилучшим образом к ним подготовиться, оказывая в том числе максимально возможный прессинг на соответствующее государство-делинквента как напрямую, так и через КМСЕ.

Письменные парламентские запросы — медиатически менее яметное, но потенциально еще более грозное оружие в умелых руках. Согласно своим правилам процедуры КМСЕ обязан да-аать на них письменные ответы в кратчайшие сроки. Более то-

4 20 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека