21.3. Маастрихтский и Амстердамский договоры
Европейское политическое сотрудничество послужило прообразом ОВПБ. Оно проложило путь к превращению Сообществ в интеграционное объединение универсальной компетенции. Вместе с тем свойственная ЕПС специфика, принципиальное отличие используемых им методов от принятых н рамках Европейских Сообществ предопределили сложную структуру ЕС, сочетание в его деятельности двух подходов к обеспечению сотрудничества — наднационального и межправительственного.
Раздел V Маастрихтского договора (ДЕС) заменил с 1 ноября 1993 г. ЕПС на ОВПБ и преобразовал его в межправительственную опору Союза, насчитывающего к тому времени 12 государств-членов (добавились Греция, Испания и Португалия). Проведение согласованной линии в международных делах было поднято на более высокую ступень. Утверждение ОВПБ в качестве второй опоры ЕС радикально изменило ее статус. Из чего-то внешнего по отношению к интеграционным процессам они сделалась их частью.
Это повлекло за собой своего рода «революцию ожиданий». Государствами-членами ОВПБ стала восприниматься как новая реальность, как наращивание и ими самими, и ЕС внешнеполитических мускулов, свидетельство превращения ЕС во влиятельнейшего политического, а не только экономического игрока в международных делах. Она была оценена ими как заявка на геополитическое лидерство в услоиинх окончания «холодной войны», исчезновения Советского Союза с политической карты мира и девальвации значения силовых факторов мировой политики. В то, что ЕС отныне заговорил на международной арене одним голосом и что к этому голосу надо прислушиваться со всем вниманием, поверили и третьи страны.
435
> Подобные ожидания оказались обоснованными лишь частично. ЕС стал полюсом притяжения для многих других стран и лаже континентов. Он начал распространять зону процветания и стабильности за пределы своей территории, сумел взять на себя лидирующую роль в решении некоторых международных пройдем. В отдельных, чаще всего специальных областях ОВПБ дала неплохие результаты. Но довольно часто случающиеся на международной арене нестандартные ситуации, особенно требующие умелого и оперативного кризисного реагирования, неизменно ставили ЕС в тупик. Последовала череда разочарований. Выяснилось, что ожидания и надежды, связывавшиеся с ОВПБ, явно преувеличены.
Разрыв между ожиданиями и реальными возможностями ОВПБ во многом объяснялся тем, что смена вывесок — повышение статуса и более детальная регламентация внешнеполитического сотрудничества — не означала автоматического изменения содержательных аспектов. По своей природе ОВПБ оставалась детищем межправительственного взаимодействия. Оно давало сбой каждый раз, когда расхождения интересов государств-членов превышали некоторый пороговый уровень. То же самое происходило и тогда, когда затрагивался престиж государств или в дело вмешивались соображения внутриполитического порядка. Ведь механизм принятия решений в столь деликатной области, как ОВПБ, по-прежнему строился на поисках консенсуса и единогласии.
Новшества, привнесенные ДЕС, сводились к следующему. Хотя компетенция в области ОВПБ обладает значительной спецификой, ЕС наделялся ею таким же образом и наряду с компетенцией во всех других областях. Тем самым устанавливалась правовая связь между всеми направлениями деятельности Союза. ДЕС распространяет на ОВПБ положения, общие для Европейских Сообществ и дополняющих их сфер политики и форм сотрудничества (ст. 1). Это означает, например, что в соответствии со ст. 2 общие цели Союза являются также и целями ОВПБ. Согласно ст. 3 в ЕС устанавливается единая институциональная структура. Она обеспечивает «согласованность и преемственность» всей совокупности «деятельности, осуществляемой для достижения его целей». Серьезное внимание обращается на необходимость взаимосвязи ОВПБ с другими направлениями внешней деятельности Союза, являющимися пре-
4
36 Часть
IV.
Правовые основы общей внешней политики
рогативой Европейских Сообществ. В абз. 2 ст. 3 записано: «Союз должен особо обеспечивать согласованность свое! внешней деятельности в общем контексте внешних отношении, политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию. Совет и Комиссия несут ответственность за обеспечение такой согласованности и сотрудничают с этой целью. Они обеспечивают политику в указанных сферах в соответствии со своими полномочиями». Требование согласованности подкрепляется положениями ст. 301 Договора о Сообществе, касающимися принятия решений относительно применения режима санкций к тому или иному третьему государству.
Общая внешняя политика и политика в области безопасности прямо вписываются в общие направления деятельности ЕС. В преамбуле провозглашается решимость государств-членов осуществлять общую внешнюю политику и политику безопасности, «укрепляя, таким образом, самобытность и независимость Европы в интересах мира, безопасности и прогресса в Европе и во всем мире». В ст. 2 в разряд общих для Союза ноз-водится цель «способствовать утверждению своей индивидуальности на международной арене». Эта цель должна достигаться в том числе «путем осуществления общей внешней политики и политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая моги бы привести со временем к созданию общих сил обороны». Причем ОВПБ в достижении цели придается «особое» значение.
Раздел V «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» ДЕС (далее — Положения об ОВПБ) устанавливает специальные цели ОВПБ. К ним отнесены зашита общих ценностей и основных интересов Союза, укрепление его безопасности, сохранение мира и укрепление международной безопасности, содействие международному сотрудничеству, развитие и консолидация демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод. Обеспечение их соблюдения возлагается на Совет ЕС.
Но ОВПБ остается вне сферы действия права Сообществ. Предусматриваются специфические инструменты ее проведения. Ими становятся «одобрение совместных позиций», предписывающее государствам-членам руководствоваться ими при проведении своей внешней политики по конкретным вопрп-
Г;тва 21. Становление общей внешней политики 437
сам. и «одобрение общих действий», позволяющее реализовы-вать некоторые оперативные шаги на международной арене. В число инструментов ОВПБ включается также систематическое сотрудничество государств-членов в сфере их внешней политики.
% В институциональном плане ДЕС отводил реальную роль в осуществлении ОВПБ только Европейскому совету и Совету ЕС, т. е. исключительно межправительственным органам. В лом отношении по сравнению с ЕПС изменений не про-ичоиио. Полномочия ЕК в области ОВПБ были прописаны самым общим образом. Фактически ситуация ее отстраненности от подготовки и реализации внешнеполитических решений сохранялась. То, что Комиссия могла теперь влиять на ОВПБ посредством законодательных инициатив и внесения бюджетных предложений, положения не меняло. Не наделялся дополнительной компетенцией в области ОВПБ и Европарламент. Правовой основой его активности в области ОВПБ стали признаваемые за ним полномочия общего характера, слегка адаптированные к специфическим потребностям ОВПБ. Он мог проводить дебаты по любым вопросам, входящим в компетенцию ЕС; получать доклады и заслушивать программные заявления и отчеты Европейского совета, Совета ЕС, председательства и ЕК; направлять им рекомендации; обращаться к ним с устными и письменными запросами. Как и раньше ЕПС, ОВПБ была выведена из-под юрисдикции Суда ЕС. Фактически усеченная институциональная система ЕС на рабочем уровне обслуживалась и обеспечивалась Комитетом по политическим вопросам, Комитетом постоянных представителей, Рабочей группой по ОВПБ и советниками по ОВПБ.
ДЕС придал компетенции ЕС в области внешней политики и политики в области обороны и безопасности универсальный характер. Все ограничения на предметную сферу ОВПБ были сняты. В ст. 11 закреплялось, что ОВПБ охватывает «все области внешней политики и политики безопасности». Это принципиально новый момент по сравнению с периодом ЕПС.
Кроме того, ДЕС создал правовые основы перехода в будущем к осуществлению общей оборонной политики и военного строительства как одного из вопросов, относящихся к безопасности Союза. Им был запущен процесс, приведший в дальнейшем к поглощению им ЗЕС. Пока же он привязал ЗЕС к ЕС,
4 38 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики