Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 517

К концу 2009 г. первое из таких соглашений — с Украиной -было почти готово. Им предусматривалось, в частности, формирование между ЕС и Украиной зоны свободной торговли с отдельными элементами интеграции.

Для финансовой подпитки ЕПД Союз использовал систему программ технического содействия и трансграничного сотрудничества. Кроме того, ЕС обеспечил получение странами Средиземноморья и СНГ кредитов по линии ЕИБ, ЕБРР, другич международных финансовых организаций. Так, в 2004 и 2008 гг. ЕС принял активное участие в организации международных конференций доноров в пользу Грузии.

С точки зрения Брюсселя ЕПД, до того как она была заменена на политику формирования Средиземноморского союза и Восточное партнерство, несмотря на всю ее незрелость, являлась важным шагом в консолидации ОВПБ. Она помогала ЕС преодолеть случайность и неопределенность в осуществлении внешнеполитического курса в отношении различных стран и регионов, уйти от ситуации, когда он раз за разом становился заложником несовпадающих приоритетов меняющихся предсе-дательств, установить общие критерии и ориентиры внешнеполитического планирования. Вместе с тем в ее первоначальном виде ЕПД оказалась нежизнеспособной. ЕС попытался применить ее к слишком разным регионам. В результате она вызвали недовольство как у южных, так и восточных соседей ЕС. К тому же и в стане ЕС не было единства в отношении ее проведения. Вектор интересов различных групп государств внутри ЕС оказался уж очень разнонаправленным.

Вполне логично, что, воспользовавшись своим председательством в ЕС во второй половине 2008 г., Франция навязала остальным идею создания Средиземноморского союза в развитие и дополнение средиземноморской политики ЕС. Эта политика насчитывает уже несколько десятилетий. Еще в октябре 1972 г. на встрече в г. Париже на высшем уровне принимается решение о «целостной» средиземноморской политике Европейского Сообщества, обеспечивающей определен ну* степень единообразия в отношениях со странами региона. С большинством из них заключаются практически единообразные соглашения, основывавшиеся на ст. 238 Римского договора. В соответствии с ними создаются органы сотрудничества: советы министров, заседающие раз в год, и комитеты послов. Вводится льготный режим доступа товаров из средн-

земноморских стран, прежде всего промышленных, на рынок !;тадной Европы и въезда рабочих-мигрантов. Средиземноморским странам предоставляется финансовое и техническое содействие, включая займы и субсидии из бюджета Сообщества и по линии ЕИБ.

В 1990 г. ЕК выступает с инициативой «новой средиземноморской политики». 27—28 ноября 1995 г. в г. Барселоне проводится Евро-средиземноморская конференция с участием 15 стран ЕС, 11 средиземноморских государств и главы Палестинской автономии. ЕС запускает «барселонский процесс». В принятой декларации провозглашается установление «всеобъемлющего» евро-средиземноморского партнерства. Оно складывается из трех элементов: интенсивного политического диалога, ■экономического сотрудничества и человеческого измерения, нключая его социальные и культурные аспекты. Главная целевая установка: партнерство должно привести к созданию зоны свободной торговли к 2010 г. и возникновению общего пространства мира и стабильности в регионе. Для ее достижения формируется соответствующий организационный механизм. Его слагаемыми становятся встречи глав государств или правительств 27 стран — участниц конференции и министров иностранных дел, которые со временем приобретают регулярный характер, Евро-средиземноморский комитет по барселонскому процессу на уровне старших должностных лиц и экспертные группы. Он достраивается межпарламентскими контактами, которые затем перерастают в создание Евро-средиземноморского парламента. В его состав входят депутаты Европарламента, национальных парламентов государств — членов ЕС и третьих стран Средиземноморья. На своей второй сессии 8—9 февраля 2001 г. он преобразует себя в постоянно действующую структуру.

Союз пытается активно использовать барселонский процесс для построения евро-средиземноморского энергетического комплекса, развития транссредиземноморской комплексной транспортной сети, решения текущих вопросов экономического развития региона, пресечения каналов незаконной миграции, обеспечения внутренней и внешней безопасности. ЕС идет на провозглашение стратегического партнерства со Средиземноморьем. Однако по-настоящему значительного продвижения ни по одному из направлений достичь не удастся. Постоянные противоречия возникают в связи с арабо-

518 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Гдава 22. Институты, инструменты и основные направления 519

и зраильским конфликтом. Очень мешают острейшие разно гласил между отдельными странами Южного Средиземноморья. Но и диалог по линии Север—Юг тоже идет тяжело. ЕС регулярно сталкивается с обвинениями в политической предвзятости, неоколониализме, протекционизме, пренебрежении интересами региона, приносимыми в жертву расширению на Восток, переброске ресурсов и инвестиций в Юго-Восточную

Азию.

При формулировании ЕПД Союз несколько переставил акценты в проводимой им средиземноморской политике. В указанных сообщениях ЕК подчеркивалось, что ЕС будет настойчиво поддерживать интенсификацию сотрудничества между странами Южного Средиземноморья, добиваться построении евро-средиземноморской зоны свободной торговли, вовлечения в нее всех государств региона и ее распространения на Турцию. Вместе с тем в них указывалось, что Брюссель ждет от своич стратегических партнеров реального продвижения по пути демократизации, реформ, формирования гражданского общества и правового государства вне зависимости от того, в каком направлении пойдет ближневосточное урегулирование. Время покажет, в какой степени Средиземноморский союз ЕС окажется чем-то новым, а в какой — станет очередным переизданием барселонского процесса.

Согласно нормативным документам Союза ЕПД распространялась и на политику ЕС в отношении Российской Федерации. Однако Москва предпочла выстраивать отношения с ЕС вне ее рамок. Отход от принципа равноправия, обусловленность сотрудничества и возможность одностороннего принятия решений, предполагаемые ЕПД, были ею категорически отвергнуты как противоречащие совместно провозглашенному курсу на развитие отношений стратегического партнерства. В его основу положена концепция создания четырех совместных пространств. Ими должны стать Общее европейское это* номическое пространство, из которого ЕС предпринимает попытку удалить зауживающее его понимание определение «экономическое»; Общее пространство внутренней безопасности (рассматриваемое ЕС как продолжение своего пространства свободы, безопасности и законности); пространства внешней безопасности, а также научных исследований и образования. включая культурные аспекты. К ОЕЭП относятся также углубление энергодиалога и отраслевого сотрудничества и фор-

мирование трансъевропейских сетей. Соответствующее решение было принято в мае 2003 г. на саммите Россия—ЕС в г. Санкт-Петербурге. 6 ноября 2003 г. Римская встреча в верхах утвердила концепцию ОЕЭП. Спустя год на 14-м саммите в г. Гааге и 9—10 мая 2005 г. на 15-м саммите в г. Москве ' стороны обсудили план действий по построению ОЕЭП и всех I остальных пространств.

Концепция ОЕЭП определяет его цели, принципы, исполь-уемые средства и базовые составляющие. В соответствии с ней Россия и ЕС приступают к строительству совместного «открытого и интегрированного рынка», сближению и постепенной интеграции социальных и экономических структур. Все делается поэтапно «в рамках хорошо структурированного процесса*. Рынком охватываются трансграничная торговля товарами, предоставление услуг, свобода учреждения и деятельности компаний, движение капитала и перемещение физических лиц. Стратегическими целями ОЕЭП являются устойчивое экономическое развитие сторон, повышение конкурентоспособности их экономик, рост благосостояния, повышение уровня и качества жизни, укрепление политической стабильности в регионе и во всем мире. Ближайшая задача состоит в установлении «стабильного и предсказуемого торгового режима, основанного на общих, гармонизированных или совместимых правилах», создание новых возможностей для хозяйствующих субъектов,' стимулирование торговли и инвестиций. Среди важнейших инструментов, используемых для построения и обслуживания ОЕЭП, концепция перечисляет «более тесное и структурированное взаимодействие между соответствующими институтами, как государственными, так и частными», облегчение торговли и инвестиций, взаимное открытие рынков, кооперация, развитие инфраструктурных систем, «высокий уровень сближения в области законодательства и правил регулирования», включая «совместимую административную практику».

В целом правовой режим, формируемый с поиощью ОЕЭП, должен быть более выгодным для сторон и более либеральным по сравнению с предусматриваемым правилами ВТО и положениями Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими Сообществами и их государствами-членами. По мере интенсификации сотрудничества и в случае необходимости согласно концепции ОЕЭП к СПС прилагались бы дополнительные протоколы. Могли раз-

520 Часть IV. Правовые основы общей внешней nojnn ikh

I лава 22. Институты, инструменты и основные направления 521

р абатываться и отдельные соглашения. Не исключалась со нре-менем замена СПС на договор нового поколения. По мнению российских политиков, он мог бы принять форму договора о стратегическом партнерстве, где был бы сделан акцент на равенстве сторон, углубленном политическом диалоге, оптимизаций органов управления интеграционными процессами, сонме-стной борьбе с глобальными вызовами, стоящими перед человечеством. Он отражал бы ту роль, которую Россия и ЕС играют в мировой политике.

В настоящее время сотрудничество между Россией и ЕС регулируется СПС и рядом отраслевых соглашений: о стали, текстиле, науке и технике, сотрудничестве с Европолом, защите секретной информации. Политико-правовая база сотрудничества дополняется совместными политическими заявлениями. декларациями, программами и планами действий. Активно используются также односторонние акты, такие, например, как стратегии развития двусторонних отношений. Коллективная стратегия ЕС по отношению к России была одобрена Европейским советом на сессии в г. Кельне в июне 1999 г. Ее действие было продлено спустя четыре года. Основная направленность документа — оказание поддержки проводимой Москвой политике реформ. Россия утвердила свою среднесрочную стратвнив в отношении ЕС в 2000 г. В ней упор сделан на хозяйственных вопросах. Особенно большой вклад в модернизацию политико-правовой базы сотрудничества вносят совместные заявления по итогам саммитов Россия—ЕС. В них устанавливаются приоритеты и ориентиры взаимодействия, краткосрочные и более отдаленные цели, сроки и методы выполнения поставленных задач. Сильно повлияло на атмосферу и перспективы двусторонних отношений Совместное заявление о расширении ЕС и отношениях между Российской Федерацией и ЕС, подписанное министрами иностранных дел России и 25 стран ЕС в г. Люксембурге 27 апреля 2004 г. В нем закреплены обязательства ЕС по учету российских экономических интересов, затратваеиьп расширением Союза. Из односторонних актов наибольшее значение имело решение ЕС предоставить России статус страны с рыночной экономикой и закрепить его во внутреннем законодательстве Европейского Сообщества.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве подписано в 1994 г. Вступило в силу в 1997 г. Оно заключено на 10 лет е возможностью продления. С 2007 г. его действие продлевается

в автоматическом режиме. На основе СПС был сформирован разветвленный механизм политического диалога и реализации Соглашения. Его верхним этажом служат регулярные встречи на высшем уровне. Они проводятся дважды в год между лидерами России и ЕС (по формуле «1 + 2»). Периодически Президент России приглашается на заседания в рамках Европейского совета. Вплоть до 2004 г. механизм включал также встречи на уровне министров в формате Совета сотрудничества, заседания старших должностных лиц, образующих Комитет сотрудничества. встречи парламентских делегаций, собирающихся в рамках Комитета парламентского сотрудничества, и многочисленных экспертных групп. Спустя почти 10 лет после его подписания по решению лидеров России и ЕС без формального внесения в СПС поправок и дополнений предусмотренный им механизм управления партнерством и сотрудничеством пересматривается. Центральным его звеном провозглашаются Постоянные советы партнерства. Первым примером заседания в новом формате становится встреча министра иностранных дел России с коллегами из стран ЕС 27 апреля 2004 г. К 2010 г. их насчитывается уже около двух десятков, хотя они работают менее эффективно, нежели рассчитывала российская сторона. Постепенно они достраиваются многочисленными отраслевыми и специальными диалогами, формирующимися под цели реализации дорожных карт.

По своему юридическому содержанию СПС приближается к европейским договорам ЕС. Только вместо перспективы вступления в ЕС — отличительной черты таких договоров — в нем предусматривается возможность создания впоследствии зоны свободной торговли. Решения саммитов о создании четырех совместных пространств подправляют СПС и в этом отношении. Главное достоинство СПС заключается в том, что оно закладывает твердые и стабильные правовые основы взаимодействия между Россией и ЕС в области торговли товарами и услугами, взаимного доступа на рынки и учреждения компаний. Задолго до вступления в ВТО Россия получает в отношениях с ЕС выгоды и преимущества, предусматриваемые членством в этой организации. В СПС найден разумный баланс между использованием применительно к различным сферам регулирования режима наибольшего благоприятствования, национального режима и режима изъятий из правила взаимности. СПС устанавливает правовые рамки межотраслевого сотрудничества в

5 22 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

области промышленной политики, добычи полезных ископаемых, энергетики, атомной промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, банковского и таможенного дела, туризма, использования космического пространства и некоторых других. Оно создает правовые предпосылки для сотрудничества в области инвестиций, государственных закупок, унификации стандартов, защиты прав потребителей, науки и техники, образования, культуры, статистики, информатики, экологии, а также в социальной сфере. На базе СПС утверждены программы совместной работы правоохранительных органов России и ЕС. В соответствии с ними развернуто взаимодействие в борьбе с терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, отмыванием денег, контрабандой, нелегальной иммиграцией, другими видами международной преступности. Статья 55 СПС закрепляет «мягкое» обязательство России стремиться к постепенному достижению совместимости национального законодательства с правом ЕС.

В 2005 г. ЕС и Россия согласовали решение о запуске совместной работы над новым базовым соглашением, которое должно прийти на смену СПС. Летом 2008 г. они приступили к практическим переговорам, договорились о создании рабочих групп, периодичности заседаний, общей структуре документа. Все это время Совету ЕС потребовалось на утверждение мандата Комиссии на их ведение. Однако после конфликта в Грузии переговоры были отложены и возобновились только через несколько месяцев. К июню 2010 г. состоялись первые девять раундов переговоров. Их существенно осложнило отсутствие решения по членству России в ВТО. К тому же ЕС и Россия не смогли преодолеть серьезные различия в концептуальных пол-ходах к новому базовому соглашению. Москва видела его как достаточно компактный документ, который впоследствии будет дополнен многочисленными отраслевыми и иными соглашениями. Брюссель выступил за то, чтобы в нем были зафиксированы конкретные правовые режимы регулирования взаимодействия в некоторых ключевых областях продвинутого сотрудничества и партнерства между сторонами. Новые перспективы в отношениях между Россией и ЕС открыл саммит в Ростове-на-Дону, прошедший 31 мая — 1 июня 2010 г. На нем был дан старт инициативе «Партнерство для модернизации».

Внешние связи ЕС охватывают все страны и регионы монеты. По своему содержанию, насыщенности и интенсивности