21.5. На пути к новой реформе общей внешней политики и политики в области безопасности и обороны

Отталкиваясь от этой новой реальности, ЕС намного решительнее, чем прежде, делает заявку на глобальную ответственность ЕС в мировой политике. В заключениях председательства. принятых на сессии 19—20 июня 2003 г. в г. Салоники, Европейский совет заявил: «Наш Союз преисполнен решимости взять на себя ответственность за обеспечение безопасности Европы и продвижение к лучшему миру. В этих целях мы будем последовательно вносить вклад в укрепление и реорганизацию институтов как общемирового правления, так и регионального сотрудничества, а также в расширение сферы действия международного права. Мы поможем предотвращению конфликтов, будем работать в интересах справедливости и устойчивого развития, будем содействовать поддержанию мира и защищать стабильность в нашем регионе и повсюду на планете».

Этой заявкой Европейский совет ознаменовал переход к стратегическому планированию осуществляемой им внешней политики и политики в области обороны и безопасности. С первым наброском глобального документа — стратегии ОВПБ, подготовленным Высоким представителем и его аппаратом, он ознакомился в г. Салоники. Документ назывался •Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше». В окончательном виде европейская стратегия безопасности была утверждена на саммите ЕС в декабре 2003 г.

Акпент в ней уверенно сделан, по сути, на превентивном поенном вмешательстве и наращивании военной мощи Союза в условиях расширения. В ней констатируется, что позитивный импульс, данный развитию международных отношений окончанием «холодной войны», не принес ожидавшихся результатов. Ситуация в мире характеризуется продолжающимися локальными войнами, которые уже стоили человечеству 4 млн жизней, слабостью части государств, которые не справляются

4 62 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

со своими самыми элементарными обязанностями, углубляющейся нищетой в масштабах планеты. Угрозы, с которыми сталкивается Европа, изменились. Проблемы крупной внешней агрессии больше не существует. Но страны континента должны противостоять международному терроризму, распространению оружия массового поражения, развалу государственности и организованной преступности. Все эти угрочы взаимосвязаны. ЕС активно им противостоит. В ответ на события 11 сентября 2001 г. он утвердил единый ордер на арест и принял меры по пресечению финансирования террористической деятельности. Одобрил новую программу действий по расширению контрольных возможностей МАГАТЭ. Предпринял операции в целях содействия государствам, скатывающимся к хаосу, таким, как Балканские страны, Афганистан, Восточный Тимор, Конго.

Перед ЕС стоят три стратегические цели. Он призван вносить вклад в обеспечение безопасности и стабильности граничащих с ним районов, способствовать формированию мирового порядка на истинно многосторонней основе, противодействовать любым угрозам, новым или старым. Для достижения указанных целей Союз должен выработать такую стратегическую культуру действий, которая позволила бы ему осуществлять необходимое, быстрое и мощное вмешательство там, где это необходимо, иначе говоря, проводить операции, в том числе с использованием военной силы. Исходя из этого определен набор мер, направленных на то, чтобы перегруппировать находящиеся в распоряжении Союза инструменты и возможности и оптимизировать его внешнюю деятельность. ЕС будет нарашииать военные возможности и гражданские силы поддержки военных операций, объединит распыленные дипломатические ресурсы, перейдет к систематическому обмену разведывательными данными, укрепит институциональную систему ОВПБ и ОПБО. Он займется планированием операций, сопровождающихся разоружением участников конфликта и связанных с оказанием содействия третьим странам в борьбе с терроризмом или в coj-дании национальных структур безопасности. ЕС будет укреплять стратегическое партнерство с США и установит его с Россией, Японией, Китаем, Канадой и Индией. .

В декабре 2007 г. Европейский совет поручил X. Сола не подготовить доклад о мерах по реализации ЕСБ. На ее пере-

J&iaBa 2L. Становление общей внешней политики 463

смотр, что, по мнению отдельных стран, было бы гораздо логичнее, государства-члены не решились, побоявшись вызвать раскол в своих рядах, особенно по вопросу о политике в отношении России. Сразу же при поддержке Института исследований проблем безопасности был запущен процесс консультаций. В течение года прошла череда представительных семинаров в Риме (5—6 июня), Натолине (27—28 июня), Хельсинки (IS—19 сентября) и Париже (2—3 октября). По итогам состоявшихся обсуждений 11 декабря 2008 г. Европейский совет принял Доклад о реализации ЕСБ под названием «Обеспечение безопасности в меняющемся мире». Полный обзор стратегии в нем, однако, отсутствует. Гораздо больше внимания, чем раньше, в Докладе уделяется многосторонним торговым переговорам, борьбе с изменениями климата, готовности применить силу и осуществить вмешательство. Формулируются задачи действовать более умело, согласованно и инициативно, а также обеспечить особый механизм для реализации стратегии и связи между ЕСБ и процессом принятия и исполнения решений.

Утверждение глобальной стратегии означало, что экстенсивное развитие ОВПБ и ОПБО подошло к концу. От агломерации функций и возможностей, от реактивности, спонтанной экспансии и стихийной отработки методов и процедур ЕС пытается перейти к всеобъемлющему планированию внешней политики, выстраиванию деятельности и структур в зависимости от иерархии устанавливаемых им целей и определения системы приоритетов, а не наоборот, как у него во многом получалось до этого. В практическую плоскость переводится работа по устранению наиболее серьезных недостатков в правовом и институциональном обеспечении внешней деятельности Союза. На них со всей очевидностью указал всплеск противоречий внутри ЕС в связи с оккупацией Ирака. Мессианское начало во внешней политике и деятельности ЕС заключается в стремлении изменить других путем экспорта своей модели. Оно срабатывает лишь отчасти. Стратегия, по замыслу брюссельских идеологов, должна покончить с запоздалой реакцией ЕС на вызовы и конфликты, параличом процесса принятия решений и образованием коалиций вне ЕС. Она нужна, чтобы придать действиям ЕС целеустремленность, четкость и последовательность.

4 64 Часть IV. Правовые основы общей внешней поли гики

Ответственность за внешнюю деятельность Союза распыле-на. Кто за что отвечает в Союзе, по большому счету не ясно ни внешнему миру, ни самим государствам-членам. С кем конкретно из руководства ЕС нужно иметь дело по неотложным вопросам мировой политики, также не очень понятно. Передача политической эстафеты от одного национального председательства Союза к другому не срабатывает. Повседневная координация, будь то в штаб-квартире Союза, или на уровне дипломатических учреждений в третьих странах, или в международных организациях, недостаточна. ОВПБ и ОПБО надо достраинать с учетом опыта, накопленного государствами-членами за последние годы, новой ответственности ЕС в международных делах, его превращения в интеграционную группировку, состоящую почти из трех десятков государств.

Проделать эту работу взялся Конвент о будущем Европейского Союза. То, что ЕС хотел бы поменять, от чего хотел бы уйти в осуществлении общей внешней политики, хорошо иллюстрируют стартовые позиционные документы Конвента и материалы дискуссий в Рабочей группе по внешним действиям. В них указывается, что интеграция в сфере ОВПБ имеет пока еще рудиментарный характер. При осуществлении внешнеполитической деятельности институты ЕС и государства -члены дублируют друг друга. Так, на цели содействия развитию 20% выделяемых средств тратится из фондов Союза и 80% расходуется непосредственно государствами-членами. 186 делегаций Союза в большинстве стран мира и при международных организациях работают параллельно с национальными дипломатическими миссиями. Только в ВТО Союз и страны-члены говорят на одном языке. По многим вопросам расхождения в позициях правительств влекут паралич внешнеполитической деятельности Союза на соответствующих направлениях. Сменяющие друг друга председательства неизменно пытаются подменить или дополнить внешнеполитические приоритеты Союза своими собственными. Возможный выход — определение областей внешней политики, где государства-члены действовали бы совместно через институты Союза, а где — раздельно, продвинутое сотрудничество, принятие решений квалифицированным большинством голосов, конструктивное воздержание, преобразование делегаций ЕК в полновесные посольства ЕС, назначение постоянного Председателя

465

Глава 21. Становление общей внешней политики

Европейского совета, сопровождающееся отказом от ротации председательства.

о¹ Общая внешняя политика и политика в области безопасности является одним из слагаемых внешней деятельности ЕС. Но ОВПБ осуществляется в рамках межправительственного сотрудничества. За него отвечает Высокий представитель. Ресурсами Союза распоряжается ЕК. На нее работает вся евробюро-кратия. ЕК реализует компетенцию ЕС в области внешних действий. Она выступает гарантом интеграции и коммунитар-ного права. Но в области ОВПБ остается на вторых ролях. Институциональная связь между Высоким представителем и ЕК отсутствует. Инструменты ОВПБ и внешней деятельности используются разрозненно. Выход можно искать на путях улучшения координации между двумя службами Союза или их слияния, что потребует гораздо более радикальных решений. В первом случае Высокий представитель получает более щедрое финансирование. За ним признается право инициативы. Он приглашается на соответствующие заседания ЕК. Высокий представитель и профильные члены ЕК совместно посещают сессии Европарламента. Они выступают с совместными инициативами. Секретариат Высокого представителя и директораты ЕК вместе готовят проекты решений, позиционные материалы, документы-стратегии. Второй вариант предполагает, что Высокий представитель одновременно становится заместителем председателя ЕК, избавляясь от функций Генерального секретаря.

Цели, принципы, стратегические установки ОВПБ нуждаются в уточнении. Они воспринимаются внешним миром как слишком расплывчатые. ОПБО недостаточно подкрепляет ОВПБ. Множественность представителей Союза на международной арене вредит делу. Механизм «троек» запутывает. Проводится слишком много формальных встреч и консультаций с третьими странами и международными организациями. Пред-| латаемые рецепты: утверждение обновляемых общей внешнеполитической стратегии и массы стратегий по максимально конкретным вопросам, подготовка ежегодных внешнеполитических посланий, использование силовых акций для защиты внешнеполитических интересов, отказ от механизма «троек» различного формата, практика единых выступлений от имени

466

Часть JV. Правовые основы общей внешней политики