Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 499

сотрудничество можно будет вступать. Из него разрешено выходить. Определена и процедура исключения из постоянного структурированного военного сотрудничества. Квалифицированным большинством принимаются только организационные решения. Все решения по существу структурированного сотрудничества принимаются в соответствии с требованием единогласия (п. 6 ст. 46 ДЕС). Участвующие в нем страны по смыслу ст. 46 могут рассматриваться как группа государств, готовых и способных к проведению военных и иных операций в рамках ОПБО от имени ЕС.

22.5. Основные направления политики безопасности

ЕС сравнительно недавно приступил к определению приоритетов своей внешнеполитической деятельности и разработке всеобъемлющей внешнеполитической стратегии и стратегии в области безопасности. Поэтому выделить основные и наиболее репрезентативные направления довольно сложно. Каждое новое председательство по-своему расставляло акценты, выдвигая на передний план то одни, то другие проблемы. В последние годы в повестке дня ЕС доминируют вопросы борьбы с терроризмом, организованной преступностью, распространением ОМП. Однако сказать, что они относятся к его главным приоритетам, все же пока было бы неверно. Скорее Союз больше озабочен кризисным регулированием, гуманитарными проблемами и проблемами развития, повсеместной защитой и продвижением ценностей, на которых он основан. В географическом и страновом плане Союз поддерживает интенсивный политический диалог с очень большим крутом государств, со всеми регионами и межгосударственными объединениями. С 2003 г. он особенно активно занялся переосмыслением политики в отношении своего ближнего окружения.

Особенностью внешнеполитической линии ЕС в отношении глобальных и актуальных международных проблем по-прежнему остается то, что она может рассматриваться как вбирающая соответствующие национальные стратегии лишь условно. Внешнеполитические действия ЕС не отменяют и не замещают внешнеполитическую деятельность государств-членов. Не всегда они носят и взаимодополняющий характер. Поэтому и учредительные договоры, и Лиссабонский договор настаивают в

5 00 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

I лава 22. Институты, инструменты и основные направления 501

п ервую очередь на том, чтобы страны ЕС выступали на международной арене с согласованных позиций, а предпринимаемые ими акции были максимально скоординированными. Задачи согласования и реализации комплексной скоординированной политики, необходимой для того, чтобы справиться с межлуна-родными угрозами и вызовами нового поколения, остро стоит и перед самим интеграционным объединением. Ведь различные политики ЕС осуществляются разными методами. Участие институтов ЕС в их формировании и воплощении в жизнь различно. Варьируются и компетенция ЕС, и возможности, которыми его наделили государства-члены.

В том, что касается борьбы с терроризмом, ответ ЕС на события 11 сентября 2001 г. был быстрым и решительным. Союз чуть ли не моментально ввел в действие ряд разрабатывавшихся длительное время директив. Последовала переналадка «нут-ренних структур. Дополнительные функции получили Европа! и Евроюст. Крупным шагом вперед в борьбе с терроризмом и организованной преступностью стало введение единого ордера | на арест. При его разработке государства-члены сумели до-¹ говориться об основных элементах определения террориша. Были приняты общие позиции о замораживании счетов и активов лиц и организаций, связанных с международным терроризмом. ЕС методично выполнял План действий, принятый Брюссельской сессии Европейского совета 21 сентября 2001 г. В него вошли пункты об усилении сотрудничества полицейских и судебных органов, согласовании универсальной всеобъемлющей конвенции и ряда более специальных договоров по борьбе с терроризмом. В Плане говорилось также о пресечении финансовой подпитки террористических сетей, укреплении безопасности воздушных сообщений и координации глобальных действий ЕС. Впоследствии он неоднократно обновлялся. И все же действия Брюсселя по международной линии носили скорее дополнительный характер. Сотрудничество в борьбе с терроризмом, развернутое органами внутренних дел и безопасности, достраивается системой мер внешнеполитической направленности с некоторым запаздыванием. В числе таких мер — объединение усилий представителей дипломашче-ских ведомств на международных форумах и в контактах с третьими странами, поддержка разработки международного инструментария противодействия терроризму, включение проблематики борьбы с терроризмом в политический диалог с

третьими странами, лоббирование их скорейшего присоединения к соответствующим международным договорам и соблюдения взятых обязательств на практике. Постепенно акцент переносится на разработку мер военного характера. Им отводится весомое место в Стратегии безопасности ЕС 2003 г. и обзоре ее реализации 2008 г. Лиссабонский договор возводит в рафяд таких мер военные и гражданские миссии в рамках ОПБО. В их число соответственно попадают любые операции, начиная от акций по разоружению, спасению и оказанию помощи и кончая использованием ударных сил (п. 1 ст. 43 ДЕС). Специально оговаривается, что такие операции могут проводиться для поддержки усилий третьих стран по противодействию терроризму на их территории. В соответствии со ст. 222 ДФЕС о взаимной солидарности в случае террористического нападения ЕС преобразуется в отношении всех таких ситуаций в оборонительный союз. Государства-члены берут на себя обязательство действовать сообща, используя все и любые средства, находящиеся в их распоряжении, включая военные, для предотвращения террористической угрозы, защиты демократических институтов и гражданского населения и оказания помощи государству, подвергнувшемуся террористическому нападению.

К лету 2003 г. ЕС провел оценку угрозы террористических нападений нового поколения и предполагаемых форм вооруженного противодействия таким нападениям. Он приступил к созданию базы данных о военных средствах и возможностях зашиты гражданского населения, находящихся в распоряжении государств-членов, от террористических актов, в том числе с применением химического, бактериологического, радиологического и ядерного оружия. Именно эти средства и возможности имеется в виду использовать в целях взаимопомощи. Кроме того, компетентными органами ЕС разработаны методы, процедуры и критерии организации с их помощью совместных действий по отражению террористических нападений и налаживанию необходимого стратегического партнерства с НАТО.

С 2004 г. ЕС занялся утверждением комплексного подхода к борьбе с терроризмом. Правда, основной акцент, как и раньше, был сделан на мерах внутренней безопасности, а борьба с терроризмом увязана с проблематикой защиты прав человека и господства права как основы эффективности предпринимаемых действий. Создан пост координатора ЕС по борьбе с террориз-

502 Часть IV. Правовые основы общей внешней полишй

Г'лава 22. Институты, инструменты и основные направления 503

м ом. Принято Рамочное решение, касающееся борьбы с терроризмом. В конце 2008 г. оно было пересмотрено с учетом накопленного опыта. Согласована Директива о выплате компенсаций жертвам преступных действий. Приняты регламент, касающийся расширения спектра функций Шенгенской информационной системы, и решение Совета ЕС о создании системы визовой информации. Заключено соглашение между I п-рополом и Евроюстом. В рамках Европола воссоздана целевая группа по борьбе с терроризмом. К регулярным встречам приступили руководители служб безопасности. Укреплены соответствующие подразделения Совета министров внутренних дел. В Генеральном секретариате Совета ЕС создана структура по сбору и анализу информации обо всех аспектах террористической угрозы. Утверждена дорожная карта мер для реализации на национальном уровне. Разработан глобальный подход к пресечению финансовой подпитки терроризма. Принята глобальная стратегия надежной охраны от террористических посягательств уязвимых центров инфраструктуры. Усилена целевая группа руководителей полицейских служб. Достигнуто соглашение об обмене информацией в отношении преступлении терроризма. В международном плане ЕС занялся осуществлением политики мейнстриминга борьбы с терроризмом, озна- j чающей перевод ее в ведущий приоритет международного сотрудничества и интенсификацию взаимодействия по этой проблематике со всеми ведущими государствами и международными организациями. Вопросы предотвращения и пресечения преступлений терроризма теперь уже включаются в качестве обязательного и ключевого элемента в политический диалог с третьими странами. Предмет консультаций — ратификации В соблюдение международных актов (в частности, 16 антитеррористических конвенций и протоколов ООН и ее Всемирной антитеррористической стратегии), ужесточение мер в финансовой области, совместное противодействие факторам, порождающим терроризм, нераспространение и контроль за вооружениями. В 2008 г., например, для еще более тесного сотрудничества с Вашингтоном на этом направлении учреждаются диалоги ЕС-США по международному праву и борьбе с терроризмом и по борьбе против финансирования терроризма. К 2010 г. регулярные консультации запускаются со всеми «проблемными» странами. После террористических актов в Испании 11 марта 2004 г. главная задача — поставить на службу борьбе с терро-

ризмом весь имеющийся у ЕС инструментарий внешних действий, включая содействие развитию, подчинить этой цели и ОВПБ, и ОПБО.

К числу важнейших слагаемых борьбы с терроризмом политико-правовые акты ЕС относят все более активно проводимую им политику противодействия распространению оружия массового поражения и средств его доставки, являющуюся одновременно крупным самостоятельным направлением ОВПБ. Брюсселем утверждены Базовые принципы такого противодействия. Осуществляется постоянно актуализируемый План действий. В июне 2003 г. Европейский совет принял Декларацию о нераспространении ОМП; в декабре 2003 г. — Стратегию действий против распространения ОМП. 1 июля 2004 г. Совет ЕС торжественно подтвердил коллективное обязательство всех стран ЕС предпринимать все необходимые меры для реализации соответствующих инициатив ООН, и прежде всего Резолюции СБ № 1540 (2004), касающейся национальных действий и международного сотрудничества на всех уровнях по предотвращению и пресечению торговли ОМП, средствами доставки и относящимися к ним материалами.

0 Стратегия квалифицирует политику противодействия распространению в качестве «центрального элемента» внешних действий ЕС, настаивая на том, чтобы она осуществлялась комплексно с использованием всего имеющегося в распоряжении Союза инструментария. Провозглашаемая цель — предотвращать развертывание программ производства и (или) передачи ОМП где бы то ни было в мире, добиваться их замораживания и, насколько возможно, полной и окончательной ликвидации. Согласно Стратегии ставка делается в первую очередь на использование международно-правового, политического и дипломатического инструментария, мейнстриминг тематики нераспространения (по типу подробно описываемого ниже по вопросам защиты прав человека). К их числу относятся укрепление и универсализация международно-правовых режимов нераспространения ОМП, запрета производства отдельных его видов и их уничтожения на основе многосторонних договоров по ядерному, химическому и бактериологическому оружию; разработка новых договоров; ужесточение международных и национальных механизмов контроля; повышение эффективности инспекций и внедрение ее новых разновидностей. В этом же ряду стоят поддержка международных органов и организа-

504