23.2. Шенгенские соглашения и их роль

^Важным слагаемым ПСБЗ стало так называемое шенгенское право. Это условный термин, означающий обширный массив норм, начало которому положили Шенгенское соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенция о его применении 1990 г.

к Шенгенское право появилось и действовало первоначально вне учредительных договоров и правовой системы ЕС. Затем Шенгенские соглашения и все, что относится к содержанию так называемых шенгенских достижений, стали частью учредительных договоров Сообщества и Союза. Юридической основой стал Протокол к Амстердамскому договору «Об инте-грации «шенгенских достижений» в право Европейского Сою-У за». Произошла инкорпорация «шенгенских достижений» в право ЕС.

530 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 23. Пространство свободы, безопасности и законности ес 531

В отличие от первых Шенгенских соглашений современные источники шенгенского права издаются в формах вторичного права, предусмотренных учредительными договорами ЕС. т. е. в виде регламентов, директив и решений. Таким образом. шенгенское право, возникнув в виде международных договора формально вне наднационального права ЕС, став позднее неотъемлемым компонентом этого права, развивается в основном в традиционных европейских правовых формах — нормативных актах институтов Союза.

Положения Шенгенских соглашений, а также большое количество установлений и правил, появившихся позже, в частности в результате деятельности Шенгенского исполкома и Совета ЕС, в специальной литературе именуются шенгенским законодательством, шенгенским правом или шенгенскпми достижениями. Все эти термины также весьма условны.

Шенгенское право — это комплекс юридических норм, представляющий собой особый компонент европейского права и регулирующий правоотношения, связанные с обеспечением свободы передвижения граждан ЕС и граждан третьих стран в пределах шенгенского пространства.

Посредством Шенгенских соглашений были частично урегулированы три важные сферы обеспечения свободы и безопасности: визовая политика, предоставление убежища и миграционная политика. Вопросы внутренней безопасности остались в ведении национальных государств.

Три государства — члена ЕС — Великобритания, Ирландия и Дания — отказались участвовать в этой новой сфере сотрудничества. Дания вступила в шенгенское пространство поганее — 19 декабря 1996 г., сохраняя при этом особый статус, который определяется специальным Протоколом, прилагаемым к учредительным договорам. Великобритания и Ирландия остаются вне шенгенской зоны до сегодняшнего дня. Однако представители этих трех государств, особенно Великобритании, активно участвуют в обсуждении развития ПСБЗ во всех органах и институтах ЕС. В то же время окончательное решение они принимают, исходя из собственных национальных интересов, оставаясь в стороне от мероприятий, согласованных большинством государств-членов. Таким образом, Великобритания, с одной стороны, влияет на создание норм, формирующих ПСБЗ, но с другой — не участвует в их реализации.

Великобритания и Ирландия не взяли на себя многих обязательств, следующих из «шенгенских достижений* и, стало быть, ими не связаны. Однако ст. 4 Протокола — приложения к Амстердамскому договору — «Об интеграции «шенгенских достижений» в право Европейского Союза» позволяет им в любое время обратиться с просьбой об участии во всех или некоторых шенгенских договоренностях. Совет ЕС решает данный вопрос на основе принципа единогласия. Великобритания и Ирландия воспользовались этой возможностью и на основании Решения № 2000/365/СЕ от 29 мая 2000 г. участвуют в осуществлении общих мер по борьбе с наркоторговлей, в работе Шенгенской информационной системы и некоторых других. Они обязаны принимать участие во всех мероприятиях, касающихся только данных вопросов, но не вправе влиять на принятие новых норм, развивающих «шенгенские достижения». Так, Великобритания не была допущена к принятию и реализации регламента, учредившего агентство Фронтекс (контроль на внешних границах). Изъятия для Дании были сохранены Лиссабонским договором. Они закреплены в новой редакции приложенного к ДР Протокола «О позиции Дании».

Таким образом, отдельные государства-члены не участвуют либо участвуют частично в такой важной составляющей ПСБЗ, как шенгенское пространство. В то же время к шенгенской системе присоединились в качестве ассоциированных членов Норвегия и Исландия, а в 2008 г. — Швейцария и Лихтенштейн. Данные государства не являются членами ЕС, однако на их территорию можно въехать по шенгенской визе. j Факт нахождения в шенгенском пространстве не членов ЕС — Норвегии и Исландии, входящих в Северный паспортный союз, а также Швейцарии и Лихтенштейна говорит о том, что европейское право формируется не только на основе учредительных договоров и нормативных актов институтов ЕС, но и путем включения в свою систему отдельных международных договоров и региональных организаций, в которых участвуют страны, не входящие в ЕС. В результате некоторые положения европейского права действуют и за пределами территории государств — членов ЕС.

L Первое и второе шенгенские соглашения вначале были подписаны лишь пятью из 10 государств-членов (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией). Впоследствии к

532