Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 483

конфиденциальности. Каким-то, напротив, придается характер публичной политики.

В системе институтов ОВПБ и ОПБО фактически «царствующим» является Европейский совет. Он всем руководит. Над всем главенствует. Никому не подконтролен. Вправе изменять по своему собственному усмотрению принятые ранее решения. И связан в принципе только закрепленными в учредительных договорах общими и специальными нормами-целями и нормами-принципами. Европейский совет направляет всю деятельность ЕС в сфере ОВПБ и ОПБО и контролирует их осуществление. Европейский совет внес решающий вклад в оформление и становление ОВПБ и ОПБО. Их дальнейшая эволюция также полностью зависит именно от него. Согласно п. 1 ст. 26 ДЕС Европейский совет определяет стратегические интересы, устанавливает цели и утверждает общие ориентиры ОВПБ, в том числе по вопросам, имеющим последствия для обороны, и принимает необходимые решения. При этом стратегические интересы и цели ОВПБ позиционируются как одна из разновидностей более общих стратегических интересов и целей, определяемых Европейским советом для всей сферы общих действий ЕС в целом (ст. 22 ДЕС).

Общее управление, координация и осуществление ОВПБ и ОПБО в рамках институциональной системы Союза концентрируются в руках Совета ЕС. Он собирается на регулярные ежемесячные и внеочередные заседания в составе министров иностранных дел государств-членов. Таким образом, в сфере ОВПБ и ОПБО государства-члены остаются суверенными игроками. Это подчеркивается тем, что принятие решений по формированию и осуществлению внешней политики на основе указаний Европейского совета вверено только и исключительно Совету ЕС. Вместе с тем межправительственные начала ее осуществления Лиссабонский договор несколько балансирует передачей значительных полномочий Высокому представителю, являющемуся одновременно заместителем председателя ЕК. Пункт 2 ст. 26 ДЕС возлагает на Высокого представителя наряду с Советом ЕС ответственность за обеспечение ♦единства, последовательности и эффективности действий Союза».

Основными инструментами, используемыми Советом для установления политико-правовых рамок и осуществления обшей внешней политики и политики в области обороны и без-

484 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

[лава 22. Институты, инструменты и основные направления 485

о пасности, являются решения о действиях и позициях. Ранее они именовались совместными или общими, что подразумевало их осуществление самими государствами-членами при одновременном объединении предпринимаемых ими усилий и вы w ляемых ресурсов. Теперь упор делается на том, что они являются именно действиями и позициями ЕС. Решения первого типа принимаются Советом при особых обстоятельствах, если сочтено, что эти обстоятельства требуют оперативных действий со стороны Союза. Совет определяет цели действий ЕС, их предмет, временные рамки, условия их применения и средства, которые должны быть предоставлены Союзу (п. I ст. 28 ДЕС). По мере изменения обстоятельств Совет может пересматривать все основные параметры действий ЕС (п. 1 ст. 28) и принимать дополнительные решения, учитывающие трудности, с которыми столкнулись отдельные государства-члены при их осуществлении (п. 5 ст. 28), Решения о позициях ЕС принимаются Сонетом для определения подхода Союза к конкретным международным проблемам (ст. 29). Если этого требуют интересы ОВПБ, Совет заключает соответствующие соглашения с одной или несколькими странами или международными органи *аиня-ми (ст. 37).

В тех случаях, когда решения о действиях, позициях или мерах, необходимых для их осуществления, основываются на общих ориентирах или когда решения касаются реализации уже одобренных действий или позиций ЕС и касаются только общей внешней политики, они принимаются Советом квалифицированным большинством. Назначение специального представителя также производится квалифицированным большинством (п. 2 ст. 31). Помимо этого Лиссабонский договор предусматривает процедуру квалифицированного большинства в случаях, когда решения о действиях или позиции принимаются на основе предложения Высокого представителя, подготовленного им по поручению Европейского совета, которое может быть инициировано как Европейским советом, так и c:imii\i Высоким представителем (п. 2 ст. 31). Во всех остальных случаях для принятия решения по вопросам общей внешней политики требуется единогласие (п. 1 ст. 31). Решения по вопросам ОПБО всегда принимаются Советом единогласно (п. 2 ст. 441 Но и тогда, когда для принятия решения в Совете требуется квалифицированное большинство, любое государство-член может его заблокировать, сославшись на «важные и определенные

причины национальной политики» (п. 2 ст. 31). При этом оно мало чем рискует. Если Высокому представителю не удастся отыскать приемлемый компромисс, максимум, что могут сделать другие страны, это передать вопрос квалифицированным большинством на рассмотрение Европейского совета. Но там он будет решаться при строгом следовании принципу единогласия.

Действующий в ЕС механизм принятия решений в сфере ОВПБ обладает повышенной жесткостью. Придание ему большей гибкости осуществляется путем исключения одного, нескольких или части государств-членов с их согласия из участия в осуществлении ОВПБ на тех или иных направлениях, в тех или иных областях внешнеполитической деятельности Союза. Помимо указанных изъятий ДЕС предусматривает вариант обхода требования единогласия. Он влечет изменение обязательств, принимаемых на себя государствами-членами в отношении осуществления ОВПБ. С тем чтобы не блокировать принятие решения, любое государство-член может пойти на конструктивное воздержание. Сделав официально заявление с изложением своей позиции, оно снимает с себя обязанности по его выполнению. Вместе с тем оно соглашается с тем, чтобы решение носило обязательный характер для всех остальных стран и институтов Союза. Такое решение связывает его лишь в отношении недопущения негативных действий. «В духе взаимной солидарности» соответствующее государство-член автоматически принимает на себя обязательство не предпринимать никаких мер, «которые могли бы прийти в противоречие или-воспрепятствовать действиям Союза, основанным на этом решении» (п. 1 ст. 31). Механизм конструктивного воздержания срабатывает, если в итоге решение пользуется поддержкой стран, обладающих не менее 2/3 голосов в Совете и представляющих не менее 2/3 населения Союза.

Чрезвычайно важную роль в осуществлении ОВПБ от имени I лропейского совета и Совета ЕС ДЕС отводит Высокому пред^ тавителю. Высокий представитель совместно с Советом министров следит за тем, чтобы государства соблюдали обязательства, накладываемые на них учредительными договорами и вторичным правом ЕС в сфере ОВПБ (ст. 27 ДЕС). На него возложены функции председателя Совета министров иностранных дел (п. 1 ст. 27). Он вносит предложения по формированию ОВПБ и готовит решения, выносимые на утверждение Ев-

4 86 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики'