Преодоление асимметрии федеративного устройства России

Статья 1 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ)⁸⁴ закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация – есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

На момент принятия Конституции РФ Россия насчитывала в своем составе 89 субъектов Федерации (в настоящее время 83). При этом, согласно части 1 статьи 5 Конституции РФ Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения автономной области и автономных округов. Таким образом, Конституция РФ изначально заложила элементы асимметрии субъектов Федерации изначально разделив их на несколько видов.

Необходимо отметить, что определенные положения, закрепляющие асимметрию субъектов Российской Федерации, были заложены еще до принятия Конституции РФ. В соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Между субъектами Российской Федерации, заключившими с федеральными органами государственной власти договоры (соглашения), возникли существенные различия в статусе из-за дифференцированного подхода в определении предметов ведения и полномочий, закрепленных этими двухсторонними документами⁸⁵.

Определенные черты асимметрии закреплены также в отношении автономных округов, входящих в состав края или области. Конституция РФ создала такую конструкцию федеративного устройства России, при которой некоторые субъекты Федерации получились в некотором смысле «двухуровневыми», или, как их еще называют в теории, «сложносоставными». Часть 4 статьи 66 Конституции РФ устанавливает, что часть автономных округов входит в состав краев или областей, что предполагает существенное отличие их правового статуса от статуса иных субъектов Федерации. Именно «вхождение» автономных округов в состав области (края) обусловливает целый ряд особенностей их правового положения по сравнению с иными субъектами Федерации.

Наиболее ярким примером закрепления асимметрии в Конституции РФ, является закрепление особого статуса республик в составе Российской Федерации по сравнению с другими субъектами Федерации. В-первых, только республика в составе Российской Федерации в части 2 статьи 5 Конституции РФ названа государством. Во-вторых, республики вправе иметь свою конституцию, в то время как другие субъекты имеют уставы. В-третьих, республики наделены правом устанавливать свои государственные языки. Помимо изложенного долгое время республикам было предоставлено право устанавливать свое гражданство⁸⁶. Таким образом, можно сделать вывод, что республики в составе Российской Федерации занимают более «высокое» положение в иерархии субъектов Федерации по сравнению с другими регионами России.

В Конституции РФ можно выделить еще одно положение, которое закрепляет неравный статус для субъектов Российской Федерации. Такое ограничение установлено для Еврейской автономной области. В частности указанный субъект, в настоящее время и в соответствии с действующим законодательством, не имеет абсолютно никакой возможности изменить свои конституционно-правовой статус.

В юриспруденции нет единого мнения относительного того, допустимо ли наличие в структуре федерации каких-либо элементов асимметрии. По мнению Л.М. Карапетяна, недопустимо признание асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства⁸⁷. В.Е. Чиркин наоборот считает, что наличие элементов асимметрии в федеративном устройстве государства может быть объективно обусловлено⁸⁸. И.А. Конюхова признает, что асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание их в правах⁸⁹.

С учетом изложенного возникает вполне закономерный вопрос – возможно ли в настоящее время преодоление асимметрии федеративного устройства России. Ответ него вызывает множество затруднений, так как указанные элементы асимметрии субъектов Российской Федерации, закреплены в Конституции РФ. Вместе с тем приведение субъектов Российской Федерации неизменно повлечет за собой необходимость внесения изменений в Основной закон нашего государства, что в настоящее время вряд ли возможно. Кроме того, ряд положений, закрепляющих асимметрию субъектов Российской Федерации, и вовсе содержатся в первой главе Конституции РФ, следовательно, они могут быть устранены только посредством принятия новой Конституции.

С учетом этого в настоящее время полностью преодолеть асимметрию субъектов Российской Федерации вряд ли удастся. Однако возможны некоторые шаги по совершенствованию действующего федерального законодательства, в целях «сглаживания» различий субъектов Российской Федерации.

Во-первых, необходимо внесение изменений в статью 5 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части закрепления парламентского способа принятия конституции республик в составе Российской Федерации и внесения в них изменений и дополнений по аналогии с другими субъектами Федерации.

Во-вторых, исходя их уровня экономического развития субъектов Российской Федерации их географического положения, территории и плотности населения возможна определенная корректировка территориального устройства субъектов Российской Федерации. Указанная мера позволит избежать необходимости осуществления финансового выравнивания в отношении субъектов Российской Федерации, имеющих уровень бюджетной обеспеченности более низки по сравнению с другими субъектами Российской Федерации.

В-третьих, необходимо ряд субъектов наделись особым статусом, отражающих их объективную асимметрию по отношению к другим субъектам Российской Федерации. Особый статус могут получить следующие субъекты Российской Федерации – Калининградская область (исходя из особенностей геополитического положения), Москва (как столица Российской Федерации), Иркутская область (в связи с особым положением озера Байкал), Краснодарский край (в связи с наличием особой рекреационной зоны), Чеченская республика (в связи с особым режимом безопасности).

Таким образом, видно, что преодолеть асимметрию субъектов Российской Федерации на сегодняшний день вряд ли возможно. Более того, существование определенного рода асимметрии в федеративном устройстве России возможно. Однако асимметрия должна исходить не из различий в конституционно-правовом статусе субъектов Федерации, а исходя из объективных причин экономического, культурного, географического, культурного и других факторов.

Исакова Анастасия Александровна

Статус решений международных судебных учреждений в российской

правовой системе

Юридический институт Сибирского федерального университета

Научный руководитель - к.ю.н., доцент, Терешкова В.В.

B-T

Вопрос о правовом статусе решений международных судебных органов является дискуссионным в правовой доктрине. Различны точки зрения и о влиянии данных решений на российское судопроизводство.

В доктрине высказываются предложения о включении прецедентного права Совета Европы в правовую систему Российской Федерации по аналогии с общепризнанными нормами и принципами международного права. Однако большее распространение получила точка зрения, что прецедент не может быть источником права. К сожалению, данный подход не отвечает современным реалиям.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» определен статус международных договоров, в том числе Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, как одного из основополагающих документов в сфере защиты прав человека. Однако статус решений Европейского Суда по правам человека как международного судебного учреждения в российской правовой системе законодательно не закреплен.

Положения Европейской Конвенции имеют самоисполнимый характер и действуют непосредственно на всей территории РФ. Правореализационный механизм Европейской Конвенции не требует издания специальных актов на территории РФ. Представляется, что правоприменительная практика должна соответствовать ее нормам относительно признания и защиты прав и свобод личности.

Правовым основанием непосредственного применения Европейской Конвенции по правам человека является ч.4 ст.15 Конституции РФ. Вместе с тем, в качестве правового основания применения Европейской Конвенции и других международно-правовых норм ч. 4 ст. 15 Конституции РФ судьи не называют. В ряде решений правовым основанием выступают положения отраслевого законодательства.

Анализируя судебную практику Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что высшие судебные органы и суды субъектов федерации довольно редко аргументируют свою позицию на основе решений Европейского Суда по правам человека.

Иногда в качестве обоснования применения положений Европейской Конвенции или прецедентов Европейского Суда арбитражные суды ссылаются на Федеральный закон "О ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод". В большинстве случаев судьи склонны аргументировать применение практики Европейского Суда по правам человека в своей деятельности не положениями Конституции РФ или нормами отраслевого законодательства, а разъяснениями высших федеральных судебных органов (как правило, Высшего Арбитражного Суда или Верховного Суда РФ). Данный вывод подтверждается практикой.

Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что судам при вынесении решений следует учитывать постановления Европейского Суда по правам человека, в которых дано толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подлежащих применению в данном деле. Разъяснения высших судебных органов даны в Постановлениях и Информационных письмах. Но данные нормативно-правовые акты носят рекомендательный или информационный характер.

Европейский суд по правам человека разрабатывает автономные понятия, которые имеют значение для национальных правовых систем. К сожалению, судебные органы Российской Федерации не учитывают содержание понятий, которые сформулировал европейский суд по правам человека. Это приводит к нарушениям прав и свобод человека.

Прецеденты Европейского суда по правам человека обязательны для Российской Федерации. Решения Европейского суда являются составной частью правовой системы России. Представляется, что конституционно-правовой режим такого включения мог быть определен Конституционным Судом РФ как аналогичный режиму общепризнанных принципов и норм международного права.

Решения международных судов могут косвенно воздействовать на национальное право в тех случаях, когда решение выносится в отношении норм или практики одного государства и, приобретая силу прецедента, становится ориентиром для иных участников соглашения. Такие решения оказывают превентивное воздействие на правовую систему государства, его нормотворчество и формирование правоприменительной практики судов.

Российские суды самостоятельно осуществляют толкование норм действующего законодательства исходя из практики Европейского суда по правам человека.

При осуществлении правосудия суды должны иметь в виду, что неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием к отмене или изменению судебного акта.

Судьи Российской Федерации не всегда могут правильно применить те или иные решения Европейского Суда по правам человека для аргументации своих позиций. Представляется необходимым принятие Федерального закона, в котором бы разъяснялись и регламентировались процедуры применения решений международных судебных учреждений.

Кобзева Олеся Геннадьевна

Межрегиональный юридический институт ГОУ ВПО «СГАП»

«Проблема привлечения к административной

ответственности за нецелевое использование бюджетных средств». B – 4- T

Государственное регулирование финансовой сферы, несмотря на переход к рыночным отношениям, остается на сегодняшний день одним из важнейших элементов государственного управления. Государство реализует свои функции посредством реализации совокупности экономических денежных отношений по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства и его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений. Исходя из продолжающегося усиления позиций государства в данной сфере, проблема нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов приобретает весьма важное значение⁹⁰ и требует, соответственно, наличия нормативно-правовой базы, отвечающей современным требованиям, эффективных механизмов правового регулирования для защиты от правонарушений⁹¹.

Прежде всего, следует отметить, что привлечение к ответственности за использование бюджетных средств не в соответствии с целями, на которые они выделены, законодательное закрепление получило сравнительно недавно. Впервые нормы об ответственности за правонарушения данного вида были введены Бюджетным кодексом Российской Федерации, где в статье 289 предусматривалась норма о том, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации⁹². Вместе с тем норма об административной ответственности за нецелевое расходование средств бюджета, выделенных в установленном порядке, появилась только с принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, т.е. введена с 1 июля 2002 года (с последующим внесением изменений в ст. 15.14 КоАП).

Необходимость защиты бюджетных средств от неправомерного использования подчеркивалась специалистами с начала 90-х годов, когда впервые государственная система управления столкнулась с проблемой их нецелевого расходования бюджетополучателями. Целевое (или нецелевое) использование бюджетных средств всегда определяется в соотношении с целью выделения таких средств. Цель, в свою очередь, выводится из кода бюджетной (экономической) классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования.

Суд, рассматривая дело о привлечении получателя бюджетных средств к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ, может прийти к выводу, что расходы могли бы быть равным образом отнесены к различным статьям (подстатьям) Классификации. В этом случае финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей (подстатей), не признается нецелевым использованием бюджетных средств⁹³.

Из всей совокупности мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, единственным видом санкций, предусмотренным КоАП РФ за нецелевое использование бюджетных средств, является административный штраф. Санкция является относительно определенной и не зависит от объема использованных не по целевому назначению бюджетных средств. Подобный вид санкций свойствен финансовым правонарушениям с формальным составом (т. е. не влекущим имущественных последствий). На наш взгляд, санкция за нецелевое использование бюджетных средств должна исчисляться в процентном соотношении к сумме неправомерно использованных средств государства (муниципального образования). Как представляется, нецелевое использование бюджетных средств логичнее было бы отнести к сложным правонарушениям, установив в БК РФ меры финансовой ответственности (например, в виде штрафа и (или) пени) в отношении виновных должностных и юридических лиц, а в КоАП - меры административной ответственности только в отношении должностных лиц.

Одной из проблем применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств является предусмотренная ст. 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Таким основанием является малозначительность совершенного правонарушения. Оценка правонарушения как малозначительного производится судом, исходя из конкретных обстоятельств дела. Административно-деликтным законодательством не установлены исчерпывающие критерии определения правонарушения как малозначительного, в связи с чем судебная практика по освобождению от административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по названному основанию отличается разнообразием. Так, в соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5, если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, судья на основании статьи 2.9 КоАП РФ вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, о чем должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу. Если малозначительность административного правонарушения будет установлена при рассмотрении жалобы на постановление по делу о таком правонарушении, то на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу⁹⁴.

Суды, как правило, при квалификации правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств принимают во внимание сумму, использованную не в соответствии с предписаниями бюджетных нормативных правовых актов, а также факт возмещения государству причиненного имущественного ущерба.

Другая проблема связана со сроком давности привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Целевое использование средств бюджетов проверяется методом последующего финансового контроля, т. е. анализируются истекшие периоды финансовой деятельности бюджетополучателей. Отчетный период по использованию бюджетных средств согласно БК РФ не может быть меньше трех месяцев, а сама процедура наложения штрафа за данное правонарушение занимает около двух месяцев. В этой связи обнаруженный и квалифицированный факт нецелевого использования бюджетных средств практически не имеет судебной перспективы взыскания административного штрафа в силу превышения срока давности привлечения к административной ответственности⁹⁵.

Таким образом, проблемы привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов заключаются в первую очередь в несогласованности норм КоАП РФ: материального состава правонарушения (ст. 15.14) и процессуальных особенностей привлечения к ответственности за его совершение (ст. 2.1, 4.5, 15.14). Также, на наш взгляд, необходимо совершенствование законодательства в области привлечения к административной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и ужесточение наказания за данное деяние.

Кононова Виктория Викторовна,

Северо-Кавказский филиал ГОУ ВПО

«Российская академия правосудия» (г. Краснодар),

B – T