Павленко Александра Александровна

Необходимость правовой институализации лоббирования в Украине

Одесская национальная юридическая академия

В Украине существует проблема относительно необходимости принятия Закона «О лоббировании». На данный момент ведутся активные дискуссии по этому вопросу.

Автор ставит перед собой следующие задачи, требуемые разрешения в ходе написания работы:

1. Выяснить необходимость принятия Закона Украины «О лоббировании»;

2. Какова будет эффективность закона в случае его принятия;

3. Сможет ли закон в нынешней редакции стать демократическим механизмом взаимодействия общества и власти;

4. Какие необходимо принять меры для обеспечения последовательного процесса легализации лоббирования.

Относительно определения терминов «лоббирование», «лоббизм» нет особых споров ни у ученых, ни у практиков. Небольшие разногласия имеются не в принципиальных, а в частных оценках этого явления.

В Украине фактически уже сформировалось «теневое» лоббирование, «квазилоббизм», представляющий собой нелегитимное влияние на деятельность органов государственной власти в ущерб общенациональным.

С одной стороны, существует мнение, что лоббирование – разновидность коррупции; по своей сути оно содержит в себе элементы «кулуарности», неспособность работать в открытом режиме.

С другой стороны, существует понятие «цивилизованный лоббизм», который имеет место, в частности, в США. Таким образом, «…Лоббирование интересов в одних странах считается нормально урегулированной законом практикой, в других приравнено к коррупционным действиям».²⁸

Попытаемся разобраться, будет ли принятие Закона Украины «О лоббировании» фактическим узаконением коррупции. Для начала выясним соотношение между этими понятиями.

Согласно Закону Украины «О борьбе с коррупцией», коррупция – это деятельность лиц, уполномоченных на исполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных ему полномочий для получения материальных благ, услуг, иных привилегий.

Среди видов коррупции, в частности, выделяют так называемую «деловую коррупцию», которая возникает при взаимодействии власти и бизнеса, а также «коррупцию верховной власти», которая касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.

Можно прийти к выводу, что de facto, в Украине существует лоббирование как давление частных групп на должностных лиц органов государственной власти для оказания влияния на государственную политику в своих интересах, а те методы, которыми оно осуществляется, в своем подавляющем большинстве, являются коррупционными.

Однако, не все технологии лоббирования противоправные. Поэтому отождествлять лоббирование и коррупцию будет некорректным, а значит существует вероятность функционирования цивилизованного лоббирования как атрибута демократического общества и правового государства.

Но другой вопрос, сможет ли цивилизованный лоббизм полноценно функционировать в современных политико-правовых реалиях в Украине.

Автор работы считает, что да, однако, данная проблема не может быть решена путем принятия одного лишь Закона «О лоббировании» и видит разрешение ситуации в следующем:

Во-первых, внедрение «цивилизованного лоббизма» – это ни есть единоразовое действие, это процесс, характеризующийся определенной последовательностью.

Необходимо усовершенствовать сам законопроект. К примеру, по результатам общественных слушаний, всеукраинская общественная организация «Комитет избирателей Украины» выразила конструктивное предложение: размежевать понятия «отраслевое лоббирование» и «социальное лоббирование».

Во-вторых, доработки требует избирательное и антикоррупционное законодательство Украины, включая меры уголовной ответственности. Кроме того, целесообразно принять акты о парламентской этике.

В-третьих, необходимо сделать более жесткой регламентацию деятельности лоббистов. Ведь если взять законы США (как образец цивилизованного лоббирования), то можно увидеть, что эта деятельность детально регламентирована. Так, к примеру, зарегистрированные лоббисты обязаны отчитываться обо всех поступивших взносах на сумму 500$ и более и указывать при этом фамилию лица, сделавшего такой взнос; о расходах в размере более10$ с указанием конкретного лица, получившего эти деньги и цели расходов. Штраф за нарушение правил лоббирования может достигать 50 тыс.$.

Также следует подчеркнуть, что во Франции, ФРГ, США существует не просто один закон, а целый пласт законов, регулирующих лоббирование.

Таким образом, принятие Закона Украины «О лоббировании» необходимо, так как лоббизм явление неизбежное, с которым нельзя не считаться. Функционоруя вне поля правового регулирования, он приобретает неконтролируемый характер, становится фактором защиты интересов меньшинства в ущерб общенациональным интересам. Но институализация лоббирования должна иметь комплексный и системный характер на разных уровнях общественных отношений, при этом избежав возможных ограничений относительно применения других конституционных и иных правовых механизмов отстаивания гражданами своих интересов.

В противном случае, абстрагированное принятие (как указано в законопроекте в 2010г.) Закона Украины «О лоббировании» станет просто очередным актом «узаконения коррупции».

Селезнёва Васса Васильевна

Понятие коррупции в российском законодательстве: коллизии и пробелы

Иркутский юридический институт (филиал)

Академии Генеральной Прокуратуры РФ

Как социально негативное явление коррупция известна давно. Еще в римском праве использовался термин «corrumpere».

Коррупция посягает на устойчивость государственных демократических институтов, конституционные принципы равенства и социальной справедливости, приводит к неэффективности государственной власти, угрожает становлению рыночной экономики, становится причиной моральных и социальных потрясений. Явление коррупции отрицательно влияет на общую обстановку в стране и обществе.

В этих условиях принятие Федерального закона "О противодействии коррупции"²⁹ является мерой, которую ждали много лет. Данный закон содержит нормы, закрепляющие понятия коррупции и противодействия коррупции, правовую основу и принципы противодействия коррупции. Закон подробно освещает международное сотрудничество по противодействию коррупции.

Вместе с тем Закон содержит ряд противоречивых положений, которые вызовут трудности в его реализации. В первой статье данного Закона раскрывается содержание основных терминов, что должно способствовать их единообразному уяснению и исключать произвольное, субъективное толкование отдельных положений Закона. В данной статье дано определение понятия коррупции, которое является основой, базой и фундаментом для построения других норм Закона. Именно поэтому хотелось бы подробнее остановиться на данном понятии.

Под ним понимаются злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица. Долгожданный Закон должен был устранить правовой пробел в понимании коррупции. Однако законодатель не избежал определенных ошибок в сфере регулирования содержания основополагающих терминов Закона. При анализе содержания понятия "коррупция" очевидны неточность законодательных формулировок, многозначность употребляемых в определении понятий, наличие коллизий с другими нормативными положениями уголовного закона, что приводит к сложностям в правоприменении и ошибками в уголовно-правовой оценке содеянного. Понятие коррупции сведено к простому перечислению посягательств, составляющих суть должностных преступлений, с одной стороны, конкретизирующих, а с другой - подменяющих понятие коррупции³⁰.

Исходя из понятия, сформулированного законодателем можно сделать вывод, что коррупция трактуется как обычное взяточничество, целью которого является получение выгоды имущественного характера. При этом существует значительное множество форм коррупции, которые не подпадают под вышеуказанное определение.

В понятии "коррупция" наблюдается смешение смыслового содержания основных понятий, используемых в ее определении. Употребление термина "должностное положение" подразумевает ограничение коррупционных проявлений, что противоречит целям противодействия коррупции.

Довольно объемная и неточная с позиций уголовного закона формулировка преступных деяний о коррупции препятствует толкованию текста закона и его единообразному правоприменению. Так же наблюдается логическая ошибка в определении понятия, которая заключается в использовании в тексте закона размытых формулировок и, в том числе, введение непонятной категории "иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения". Это фактически привело к легализации коррупциогенной нормы, толкование которой зависит только от правоприменителя. В связи с этой неопределенностью, под данную правовую дефиницию возможно подвести любые коллизионные ситуации, возникающие по службе.

Также в статье допущен ряд других терминологических неточностей и упущений. Например, будет ли понятен правоприменителю смысл словосочетания, введенного в формулировку коррупции - "вопреки законным интересам общества и государства". А что подразумевается под такими интересами, в данном случае правоприменитель определяет самостоятельно. Также в тексте определения содержится и такая форма коррупции, как "незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами". Критический анализ редакции ст. 1 показывает, что при ее конструировании за границами статьи остались употребляемые в тексте Закона понятия, требующие разъяснений. Почему законодатель оставил без внимания термин "коррупционное правонарушение", имеющий особую юридическую нагрузку, остается предметом научно-практической дискуссии. Подобный пробел Закона следует устранить путем введения в первую статью расшифровки в ней понятия коррупционного правонарушения. Существует объективная потребность введения в Закон специальных статей, посвященных антикоррупционной экспертизе, антикоррупционному мониторингу и антикоррупционной пропаганде, как предлагают ученые³¹.

Другой иллюстрацией поспешной, а потому неудачной формулировки действующей редакции Закона является отсутствие расшифровки по членам семьи государственного или муниципального служащего. Наделив обязанностью представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, включая аналогичные сведения только своих супругу (супруга) и несовершеннолетних детей, Закон необоснованно оставил без внимания иные категории близких родственников по нисходящей и восходящей линии, в том числе родителей, усыновителей, бабушек, дедушек, родных сестер, братьев и совершеннолетних детей, а равно лиц некровного родства, к примеру, совместно проживающих с претендентом на указанную должность.

Безусловно, терминологическая и содержательная неопределенность может привести к расширительному толкованию нормы, что, совершенно, недопустимо. Для повышения качества закона и эффективного и единообразного применения необходим отказ от подобного рода размытых формулировок.

Таким образом, четкое законодательное оформление понятия коррупции суть важное составляющее всей стратегии борьбы с этим негативным явлением. Следовательно, активный и комплексный переход к действиям в данном случае детерминирован работой отечественного законодателя.

Теплякова Анна Владимировна,

Сибирский федеральный университет