Глава 2

Адміністративне право — юридична основа реалізації публічного управління

1. Сутність і зміст публічного управління

Категорія «публічне управління» є надзвичайно складною за змістом, у зв’язку з цим її легше описати, ніж дати їй визначення. З огляду на це більш доречним виглядає надання розгорнутої характеристики публічному управлінню, що допоможе зрозуміти його сутність.

Насамперед слід підкреслити, що категорією «публічне управління» не охоплюється управлінська діяльність, яка реалізується у межах юридичних осіб приватного права або громадських об’єднань. Цей вид управління є управлінням приватним, складаючи, як наслідок, предмет правового регулювання норм приватного права (цивільного права, господарського права тощо).

1. Публічне управління у системі форм реалізації державної влади

Ведучи мову про публічне управління, необхідно ще раз повернутися до принципу поділу влади, закріпленому в ч. 1 ст. 6 Конституції України. Базуючись на ньому, можна дійти висновку, що кожна з трьох гілок влади (законодавча, виконавча та судова) реалізується у властивій лише їй формі. Для законодавчої влади — це законотворчість; для виконавчої влади — публічне управління; для судової влади — правосуддя. Названі види державної влади та відповідні ім форми реалізації цієї вла

Глава 2

ди, виходячи із сутності принципу поділу влади, не можуть об’єднуватися, оскільки це буде мати своїм наслідком узурпацію влади¹. Іншими словами, законотворчу діяльність може здійснювати лише законодавча влада², публічне управління — переважно виконавча влада, а на здійснення правосуддя уповноважена тільки судова влада³.

Разом з цим, необхідно звернути увагу на той факт, що у межах виконавчої влади, поряд із здійсненням публічного управління, реалізуються також і політичні рішення, які складають зміст політичної діяльності⁴.

¹ Узурпація державної влади означає неконституційне або незаконне її захоплення органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадянами чи їх об’єднаннями тощо. Гарантією недопущення узурпації державної влади є, зокрема, закріплені Конституцією України принципи здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6) і положення, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень га у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 14). Докладніше див.: Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 р. (справа про здійснення влади народом).

2 Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент— Верховна Рада України (ст. 75 Конституції України).

³ Правосуддя в Україні здійснюється винятково судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються (ст. 124 Конституція України).

⁴ Необхідність розмежування публічного управління та політичної діяльності випливає з такого. У ч. З ст. 6 Закону України <4 Іро Кабінет Міністрів України» зазначено, що посади членів Кабінету Міністрів України (Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра України. віце-мрем’( р-міністра та міністрів України) належать до політичних посад, на які не поширим н.ся трудове законодавство. На зазначені посади відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про державну службу» не поширюється також і законодавство про державну службу. Політичні посади та посади державної служби розрізняє і Кодекс адмінісі ративного судочинства України (п. 15 ч. 1 ст. 3).

Різними є також і форми реагування на порушення порядку публічного управління та політичної діяльності. У першому випадку може наступати юридична відповідальність (кримінальна чи адміністративна), а у другому — політична відповідальність, під якою розуміється настання негативних наслідків для суб’єктів політичної діяльності уразі неналежного виконання ними покладених на них функцій.

На необхідності розмежування названих видів відповідальності чітко наголошено в одній з останніх Резолюцій Європейського Парламенту щодо України, яка була ухвалена 24 травня 2012 р. У документі, зокрема, зазначено, що Європейський Парламент закликає українську владу провести відмінність між політичною та кримінальною відповідальністю, а також змінити існуючий кримінальний кодекс. Докладніше див.: Резолюція Європейського Парламенту щодо України від 24 травня 2012 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : ЬМр://2акоп2.гасІа.§оу.иа/1а\У5/8Ію\у/994_а89.

Принагідно зазначимо, що і українська влада у своїх документах підкреслює необхідність такого розмежування, на чому чітко було наголошено, наприклад, у Постанові

Ні/Гіпк політична діяльність не входить до змісту публічного управління, і О і же, і не регулюється нормами адміністративного права.

Приклад

До політичної діяльності можна віднести, наприклад, виступ Прем'єр-міністра України або керівників центральних органів виконавчої влади на засіданні Верховної Ради України у межах «Дня Уряду України».

Подекуди у законодавчих актах також наголошується на необхідності розмежування політичної діяльності та управління. Наприклад, у ст. 4 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави»¹ зазначено, що цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави здійснюється на основі розмежування функцій і повноважень політичного керівництва Воєнною організацією держави і правоохоронною діяльністю та професійного військового управління...

Наголосимо, що подекуди доволі складно провести межу між публічним управлінням та політичною діяльністю.

Важливим є і той факт, що політичні рішення далеко не завжди є предметом контролю з боку Конституційного Суду України. У чималій кількості випадків перевірку їх законності здійснюють адміністративні суди. Наприклад, у порядку адміністративного судочинства оскаржується рішення Президента України, пов'язане з реалізацію його конституційних повноважень щодо призначення на посаду та звільнення з посади суддів Конституційного Суду України.

Характерною особливістю названих форм діяльності — законотворчості, публічного управління, правосуддя є те, що вони мають зовнішнє спрямування, тобто реалізуються за межами відповідного органу.

З огляду на це, не є публічним управлінням діяльність, пов’язана з внутрішньою організацією функціонування (реорганізація підрозділів, переміщення державних службовців, реалізація дисциплінарної відповідальності тощо) органів публічної влади (Верховної Ради України, міністерств, суду, прокуратури, органів місцевого самоврядування тощо). Зазначену діяльність можна назвати внутрішньоуправлінською: однак вона, як і публічне управління, регламентується нормами адміністративного права.

Верховної Ради України від 11 квітня 2012 р. №4631-УІ «Про План заходів щодо реалізації положень Висновку № 190 (1995) Парламентської асамблеї Ради Європи щодо заявки України на вступ до Ради Європи та Резолюції № 1862 (2012) І Іарламент- ської асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні» (Голос України. — 2012 р. — № 73—74).

Закон України від 19 червня 2003 р. № 975-ІУ // Відомос і і Верховної Ради України. — 2003. — № 46. — Ст. 366.