2.1. Становлення парламентсько-монархічних форм правління та їх еволюція

Повалена в ході буржуазних революцій абсолютна монархія, як показує досвід ос­новних «революційних» країн: Англії, США та Франції, поступилася республіканській формі правління. Але республіка змогла закріпитись тільки у Сполучених Штатах Аме­рики, в той час як Англія та Франція у силу обставин, що склалися, змушені були повер­нутися до монархії. Обмежувана конституціями та представницькими установами рес­таврована монархія дістала назву конституційної монархії. Залежно від ступеня обме­ження влади глави держави насамперед з боку парламенту, вона набувала різних полі-тико-правових форм. В юридичній площині проявами такого розвитку були: дуалістич­на та парламентська монархії. «Повний» цикл еволюції монархічної форми правління в епоху громадянського суспільства можна спостерігати насамперед на прикладі Англії (Великобританії³⁵), а частково — на прикладі Франції.

Становлення парламентсько-монархічної форми правління в Англії

Реставрація монархії в Англії. У попередній темі ми зупинилися на тому, що смерть Кромвеля в 1658 р. прискорила процес відходу назад до «законної влади», тобто реставрації монархії Стюартів. За задумом правлячого угруповання джентрі та буржуа­зії, ця монархія мала бути конституційною й гарантувати непорушність головних заво­ювань революції. Дійсно, у так званій Бредській декларації 1660 р. новий король Карл II обіцяв, що питання про утримання армії, землі роялістів, прощення учасників рево­люції і про віросповідання залишаться в компетенції парламенту. Однак нова розстано­вка політичних сил у країні сприяла посиленню феодальної реакції. Учасники револю­ції переслідувалися, організації пресвітеріан та індепендентів були ліквідовані. У той же час відновлювалися англіканська церква, Таємна рада й інші дореволюційні органи держави (за винятком найбільш реакційних — Зоряної палати й Високої комісії. — Л. Б., С. Б.), а також старий порядок їх формування.

Прагнення Карла II (1660—1685 рр.) та його спадкоємця Якова II (1685—1688 рр.) до відновлення абсолютизму, а також симпатії монархів до католицизму викликали широке невдоволення у країні. Парламент, як і раніше, став ареною політичного проти­борства прихильників короля й опозиції. У цей час у парламенті складаються два полі­тичні угруповання: представники придворної аристократії й частина джентрі, що орієн­тувалися на Стюартів, а також духівництво склали партію торі. У свою чергу опо­зиція — купці, фінансова буржуазія і верхівка джентрі, що збагатилася в ході револю­ції, яких підтримувала промислова буржуазія, — утворила партію вігів. Обидва угрупо­вання були ще не оформлені в організаційному відношенні: і віги, і торі в подальшому пройшли через цілий ряд партійних розмежувань і переходів частини їх членів з одного угруповання до іншого. Проте їх тривала боротьба наклала значний відбиток на пода­льший політичний розвиток країни.

³⁵ На початку XIX ст., у результаті оформлення унії із Шотландією (1707 р.) и Ірландією (1801 р.), Анг­лія отримає нову офіційну назву Великобританія: Сполучене Королівство Великобританії і Ірландії.

Значним успіхом опозиції в боротьбі за обмеження влади короля стало прийняття НаЬеаз Согриз Ашепашепі асі («Акт про краще забезпечення свободи підданого і про попередження ув'язнення за морями») 1679 року. Цей закон був покликаний обмежити можливості таємної розправи короля з прихильниками опозиції, але набув більш зага­льного значення. Він утілював у собі вимоги презумпції невинності, додержання закон­ності при затримці, швидкого й оперативного суду, чиненого з належною процедурою і за місцем здійснення провини.

Дуалістична монархія. Політика Стюартів, котра загрожувала зворотним перероз­поділом церковних земель, захоплених буржуазією та джентрі, привела до короткочас­ного об'єднання вігів і торі. Відбувся палацевий переворот 1688 р., що одержав назву «Славна революція». У результаті цієї події в 1689 році на англійський престол всту­пив штатгальтер Нідерландів Вільгельм Оранський, який підписав «Білль про права» (у першому виданні — «Декларація про право»).

Головне значення Білля полягає в затвердженні верховенства парламенту в галузі законодавства. Король не мав права без згоди парламенту припиняти дію законів, зві­льняти будь кого з-під їх дії, дозволяти вилучення з законів. Він також не міг стягувати ніяких зборів на свою користь, набирати й утримувати війська без згоди парламенту. Вибори до парламенту мали бути вільними, в його діяльності мала забезпечуватися свобода слова; переслідування за виступ у парламенті заборонялося. Підданим королям надавалося право звертатися до нього з клопотаннями, і нікого не можна було переслі­дувати за такі клопотання. Білль забороняв вимагати надмірних застав, штрафів, засто­совувати покарання, не передбачені законом.

Закріплюючи юридично широкі повноваження в галузі законодавства, «Білль про права» тим самим зробив перший крок до створення в Англії конституційної монархії. У той же час ще досить міцною в системі органів залишалася виконавча влада. Король мав значні повноваження у сфері виконавчої й судової влади, поряд з парламентом мав брати участь у законодавчій діяльності, йому належало право абсолютного вета.

На початку ХУШ ст. був зроблений наступний крок у становленні конституційної мо­нархії. Так, у 1701 р. прийнято ще один найважливіший конституційний закон — «Акт про влаштування», або «Закон про престолонаслідування», в якому важливе місце відводилося питанню про порядок престолонаслідування після бездітних Вільгельма Оранського та його дружини. Але ключовими в законі були два положення, зміст яких свідчить про подальше обмеження королівської влади на користь парламенту. Одне з них встановлювало так звану контрасигнатуру, тобто процедуру, котра передбачала дійс­ність актів, виданих королем, тільки за умов наявності підпису (контрасигнатура — контрпідпис) відповідного міністра. Друге положення зводилося до встановлення прин­ципу незмінюваності суддів. До цього часу судді обіймали свої посади, доки це було «за­вгодно королю», тепер же вони виконували свої обов'язки, доки «поводилися добре». Усунути їх з посади можна було тільки за рішенням парламенту: це правило мало велике значення, оскільки проголошувало відділення судової влади від виконавчої.

Таким чином, на початку ХУШ ст. в Англії встановлюється обмежена (конститу­ційна) монархія. Однак ми можемо говорити лише про перший, перехідний її різно­вид — дуалістичну монархію, тобто таку форму монархічного правління, в системі елементів котрої існує два (тому і дуалістична) органи державної влади: законодавчий, представлений парламентом, і виконавчий, уособлений королем, у руках якого був від­повідальний перед ним уряд і право абсолютного вета щодо актів парламенту.

Становлення парламентської монархії. Подальша еволюція конституційної монар­хії та модифікація її форми пов' язані з глибокими соціально-економічними змінами, що відбувалися в англійському суспільстві протягом ХУШ — на початку XIX ст.

У ХУШ ст. головними напрямками еволюції британської монархії, котра заклала основи британської (вестмінстерської) моделі парламентаризму, були подальше обме­ження королівської влади й затвердження нових принципів взаємин виконавчої і зако­нодавчої влади — становлення так званого «відповідального уряду». Найважливішою особливістю цих змін стало те, що вони, як правило, не були оформлені якими-небудь новими конституційними актами, а склалися у процесі політичної практики як резуль­тат суперництва двох партій за право сформувати «уряд його величності». Саме кон­ституційні угоди (звичаї), а не акти конституційного значення стали правовою осно­вою нового різновиду конституційної форми монархічного правління.

Монарх продовжував залишатися главою держави, але поступово перетворювався фактично лише в номінального главу виконавчої влади. Перші прецеденти, що сприяли цьому, виникли вже в перші десятиліття XVIII ст., особливо за часів королів Ганновер-ської династії (з 1714 р.). Право короля відхиляти закони, прийняті парламентом, пере­стало застосовуватися з 1707 року. Король Георг I (1714—1727 рр.), котрий не знав анг­лійської мови, перестав відвідувати засідання кабінету, що мало важливі політичні нас­лідки.

1. Таке «відчуження» короля від кабінету сприяло зосередженню функцій керівниц­тва кабінетом у руках «першого міністра» короля. Кабінет став діяти від імені «його величності», але практично самостійно. Становище монарха надалі було визначено фо­рмулою «король царює, але не править». Щоправда, вплив монарха на політику кабіне­ту нерідко бував дуже значним, а фактично втрачені королем повноваження юридично дотепер залишилися в його розпорядженні. Однак усе це стало винятком, а не практи­кою, «резервом» — на випадок надзвичайної ситуації.

2. Паралельно з концентрацією прерогатив монарха в руках кабінету зважувалося питання про відповідальність виконавчої влади перед парламентом. Тепер ця відпові­дальність могла бути перенесена з короля на його міністрів. Першим кроком до виник­нення нової системи взаємин кабінету й парламенту були акти 1705—1707 рр. про по­сади, які, скасувавши відповідні положення Акту 1701 р., відкрили міністрам мож­ливість обиратися в нижню палату парламенту й тим самим представляти в ній кабінет.

3. У 1708—1715 рр. став утверджуватися принцип формування кабінету на однопа­ртійній (торі або віги), а не змішаній основі. Усе типовішою ставала ситуація, за якої кабінет не міг тривалий час перебувати при владі, не маючи підтримки (довіри) біль­шості в палаті громад. Партія, котра перемогла на виборах, мала таку більшість, фор­мувала кабінет, а інша утворювала в парламенті організовану опозицію.

4. Наприкінці XVIII ст. починають встановлюватися ще два важливі правила. У разі втрати кабінетом довіри парламенту він міг:

1. піти у відставку в повному складі (солідарна відповідальність);

2. розпустити палату громад і призначити нові вибори.

Перший випадок колективної відставки кабінету мав місце в 1782 р. через поразку Британії у війні з американськими колоніями, а перший розпуск палати кабінетом — у 1784 р. Так виникла система взаємних стримувань палати громад і кабінету, в умовах якої кабінет мав оцінювати політичну ситуацію як у парламенті, так і у країні в цілому й у разі урядової кризи приймати одне з двох рішень.

Таким чином, протягом XVIII ст. у принципі сформувалися такі риси майбутньої системи британського парламентаризму, як партійне правління і регулярна зміна кабінету залежно від схвалення його політики в палаті громад. Однак багато з цих рис ще не набули завершеного вираження, а роль королівської влади й аристократичної па­лати лордів лишалася досить значною.

Подальший розвиток парламентаризму не міг відбуватися, доки сама система фор­мування нижньої палати парламенту мала феодальний характер і забезпечувала джент­рі командні посади в управлінні суспільством. З цією метою протягом XIX ст. в Англії проведена серія виборчих реформ (1832 р., 1867 р., 1884—1885 рр.), у результаті яких було покінчено з середньовічною системою формування вищого представницького ор­гану — палати громад; відбулося розширення виборчого корпусу (виборче право в мі­стах було поширено на дрібну буржуазію й на робітників).

У період виборчих реформ 30—60-х рр. відбулася організаційна перебудова двох головних партій. Віги остаточно стали партією промислової буржуазії, котра обстоюва­ла принципи лібералізму. Торі виражали інтереси переважно землевласницької аристо­кратії й фінансової верхівки. Партії стали тепер називатися відповідно ліберальна і консервативна. У зв' язку з уведенням порядку реєстрації виборців «для сприяння ре­єстрації» виникли партійні організації поза парламентом: у 1867—1868 рр. був засно­ваний Національний союз консерваторів, а згодом, у 1877 р. виникла Національна фе­дерація лібералів. Організація виборів остаточно перейшла від уряду до партій, які стали грати вирішальну роль при формуванні парламентсько-урядової ланки державно­го механізму. Тим самим кінець ХІХ ст. можна вважати часом упровадження «партій­ного правління», а у зв' язку з тим, що воно асоціюється з парламентською формою правління, то й остаточного оформлення парламентської монархії у Великобританії. Основними її рисами є:

• повноваження глави держави і глави уряду здійснювалися різними особами і при цьому «центр їх ваги» перемістився від монарха до колишнього його першого мініст­ра — вже прем'єр-міністра;

• уряд формувався партією, котра набирала більшість голосів у Палаті громад за номінальною участю глави держави. Акти монарха про призначення уряду та всі інші акти мали бути контрасигновані першим або відповідним міністром, що робило монар­ха невідповідальним за свої дії;

• уряд ніс солідарну (колективну) політичну відповідальність перед нижньою пала­тою парламенту, тобто в разі висловлення палатою громад недовіри кабінету він мав піти у відставку;

• депутатський мандат міг бути суміщений із посадою в кабінеті, тобто одночасно депутат міг бути і членом уряду;

• кабінет за допомогою глави держави міг розпустити парламент;

• монарх фактично, на основі звичайних норм, позбавлявся права вета, хоча формаль­но таким правом він володіє до сьогодні.

Отже, мова йде про формування тих рис парламентської монархії, які в подальшому були взяті на озброєння іншими державами, в тому числі й колишніми колоніями Вели­кобританії, які майже одночасно з формуванням вищезазначеної форми правління в ме­трополії здобули свою незалежність. Парламентська монархія, що встановилась у цих нових державах, набула певних специфічних рис і стала називатися домініоном. Домі­ніон (англ. йотіпіоп — влада, володіння) — це фактично незалежна держава, котра формально залишалася у складі британської імперії і главою держави визнавала англій­ського монарха.

Домініони Великобританії. Першим домініоном Великобританії стала Канада, яка здобула незалежність у 60-х рр. XIX століття. У 1867 р. британський парламент прийняв Акт про Британську Північну Америку — конституцію Канади, що послужила зраз­ком для конституцій наступних британських домініонів. Цей акт оформив об'єднання ряду провінцій і територій (Квебек, Онтаріо, Нова Шотландія і Нью-Брансуік) у єдиний федеральний домініон за назвою «Канада».

Акт про Британську Північну Америку втілив у собі основні риси британської кон­ституційної практики в поєднанні з досвідом побудови федерації у США. За формою правління Канада була своєрідною монархією, оскільки главою держави проголошував­ся британський монарх, представлений у самому домініоні генерал-губернатором. За­конодавча влада вручалася федеральному парламентові Канади, що складався з двох палат: сенату, призначуваного генерал-губернатором, і палати громад, що обиралася. Парламент мав право видавати нові закони з найважливіших питань життя федерації, а також приймати до конституції поправки, котрі стосувалися діяльності федерального уряду. Інші поправки до конституції могли здійснюватися британським парламентом тільки за вимогою парламенту Канади.

Виконавча влада в канадській федерації належала представникові британської коро­ни — генерал-губернатору, наділеному дуже широкими правами, в тому числі правом призначення й розпуску в будь-який час палати громад, скасування будь-якого закону, прийнятого парламентом окремої провінції. Крім того, генерал-губернатор міг не за­твердити законопроект, прийнятий федеральним парламентом, і представити його на розсуд британській короні. Однак таке співвідношення законодавчої й виконавчої вла­ди незабаром перестало відповідати політичній практиці розвитку домініону. Як і в са­мій Великобританії, неписані конституційні звичаї значно змінили реальний розподіл прерогатив основних державних органів. Уже з кінця XIX ст. генерал-губернатор міг здійснювати свої повноваження лише після консультацій зі своєю урядовою Радою;

усередині Ради виділився кабінет міністрів, котрий очолювався й формувався прем'єр-міністром за умови довіри з боку палати громад («відповідальний уряд»).

У І901 р. в такий же спосіб був створений Австралійський Союз — федеративна держава, що об'єднала кілька самоврядних колоній на території Австралії. Двопалат­ний федеральний парламент складався з сенату й палати представників, які обиралися населенням кожного штату. При цьому виборчих прав позбавлялися австралійські або­ригени та особи афро-азіатського походження. У 1907 і 1909 рр. домініонами стали відповідно Нова Зеландія і Південноафриканський Союз.

Еволюція парламентської монархії у Великобританії у ХХ ст. Розвиток парла­ментської монархії у XX ст. відбувався шляхом посилення виконавчої влади. Основні передумови такої еволюції були закладені на рубежі XIX—ХХ ст., коли завдяки укріп­ленню принципу партійного правління англійський парламент починає поступово пере­творюватись у «знаряддя уряду», що мав більшість у палаті громад. Цьому сприяла ор­ганізаційна структура і внутрішня дисципліна партій, котрі передбачали підпорядку­вання депутатів кожної партії своєму лідерові. За дотриманням партійної дисципліни й забезпеченням потрібного уряду результату голосування стежили так звані парламент­ські «батоги».

Применшенню ролі парламенту сприяло також обмеження свободи дискусій. У 1882 р. (після того, як ірландські депутати використали свободу дискусій для зриву надзвичайних законів) палата громад прийняла білль «Про правила припинення диску­сій». Це нововведення давало урядові можливість у будь-який час порушити питання про їх припинення, якщо вони розгорталися в несприятливому для нього напрямку. Та­ким чином, уряд, котрий володів більшістю в палаті громад, використовуючи право за­конодавчої ініціативи, систему «батогів» і правила припинення дискусій, визначав на­прямок роботи палати громад і підкоряв своїм інтересам діяльність законодавчого органу.

Оскільки центр ваги з парламенту переноситься вже на уряд, роблячи тим самим його головним суб' єктом влади, парламентська монархія в політичній площині набуває «урядового» — міністеріального характеру, тобто з формально-юридичної точки зору вона залишається парламентською, а з політико-практичної стає міністеріальною мо­нархією.

Наступний розвиток міністеріальної монархії пов' язаний із діяльністю партій (через парламент. — Л. Б., С. Б.) щодо її «юридизації», тобто її закріплення у відповідних юридичних нормах.

У 1911 р. був прийнятий «Акт про парламент», який обмежив повноваження пала­ти лордів. Одночасно акт скоротив термін повноважень палати громад з 7 до 5 років. Реформа парламенту 1911 р. являла собою черговий варіант старого компромісу між буржуазією й аристократією. Буржуазні уряди, що вже підкорили собі палату громад, одержали можливість утілювати в життя фінансові заходи без перешкод з боку земель­ної аристократії. У той же час британська буржуазія не збиралася остаточно скасовува­ти архаїчну верхню палату, покладаючись на її «стримуючу» роль стосовно нижньої палати.

У роки першої світової війни були розширені законодавчі повноваження й фактична влада уряду. У перший же рік війни був припинений Хабеас Корпус Акт; у тому ж 1914 р. прийнято «Акт про захист держави», що передавав на законній підставі на час війни всю повноту влади до рук уряду. По закінченні війни цей акт було скасовано, од­нак ряд прав, наданих урядові як тимчасові та екстраординарні, застосовувалися й після їх офіційного скасування. Крім того, був покладений початок практиці видання актів, що надають урядові надзвичайні повноваження. У 1920 р. прийнято Закон про над­звичайні повноваження, котрий у 1939 р. був дещо модифікований. Приймаючи його, парламент надавав урядові можливість видання від імені короля указу про введення у країні надзвичайного стану, а також повноваження на видання розпоряджень, необхід­них для забезпечення громадської безпеки, захисту держави, підтримки громадського порядку.

Наділяючи уряд надзвичайними повноваженнями, парламент не тільки сприяв по­силенню його виконавчої влади, але й передав йому владу законодавчу. Це знайшло прояв у так званому «делегованому законодавстві», тобто в актах, які видавались уря­дом за формальним дорученням парламенту з метою «розвитку закону». Це практично призвело до втрати парламентом контролю над діяльністю органів управління. Двопар­тійна система , що склалася на початку 20-х років, сприяла зміцненню провідної ролі уряду у здійсненні політичної влади. Право прем' єр-міністра в будь-який час домогтися розпуску парламенту значно посилило владу кабінету, котрий спочатку може діяти, а потім уже очікувати схвалення своїх дій з боку парламенту.

У 1949 р. лейбористським урядом була проведена нова реформа парламенту, вна­слідок якої скорочувався термін можливого вета палати лордів щодо нефінансових біл­лів, що значною мірою послаблювало владу верхньої палати. Однак палата лордів про­довжувала залишатися значною противагою палаті громад: у 1956 р., наприклад, лорди провалили законопроект про скасування страти; вони залишаються вищою апеляцій­ною інстанцією для всіх судів Великобританії.

Чергова спроба послабити вплив консервативної верхньої палати була зроблена більш ніж через 40 років. У листопаді 1998 р. лейбористи, котрим на виборах минуло­го року поступилися консерватори, почали в англійському парламенті процедуру по­збавлення права голосу в палаті лордів і зміни статусу однієї з категорій її депутатів (у палаті лордів такими є спадкоємні, довічні і духовні лорди, а також лорди-юристи. — Л. Б., С. Б.) і в наступному році досягли цього. Близько 700 членів власників титулів спадкоємних лордів по суті перетворилися в довічних лордів, і відтак, через певну кіль­кість років верхня палата англійського парламенту має налічувати біля 400 членів. Роз­раховувати на повну її ліквідацію в найближчому майбутньому в архаїчній Великобри­танії навряд чи варто.

При завершенні розгляду процесу еволюції форми правління у Великобританії слід констатувати, що, оскільки боротьба за «юридизацію» міністеріальної монархії не за­кінчилася «повним» успіхом, юридично парламентська монархія зберегла свій статус.

На це вказують досить міцні «формально-юридичні» позиції парламенту та корони. За останньою формально зберігаються багато колишніх королівських прерогатив і найваж­ливіша з них — право призначення прем 'єр-міністра. Хоча цей вибір і обмежений тим, що новий прем' єр-міністр повинен мати у своєму розпорядженні довіру більшості палати громад і зуміти сформувати кабінет міністрів, однак, якщо лідер партії більшості не за­ймає достатньо міцного становища, слово правлячого монарха має вирішальне значення. Зберігаються й інші повноваження монарха: жоден законопроект не може стати законом без королівської санкції, донині королева володіє правом абсолютного вета, тільки вона може подарувати титул пера. Монарх не зобов'язаний слідувати всім рекомендаціям рад­ників: він має право відмовити у своїй згоді на таку політику, котра, на його думку, руй­нує «базис англійської конституції». У зв' язку з цим корона може відправити кабінет мі­ністрів у відставку, розпустити парламент, відмовити в затвердженні білля тощо. В сучасній Великобританії влада корони має прихований або «сплячий» характер, і в разі потреби завдяки своїм конституційним правам монархія може заявити про себе.

³⁶ З 1923 р., коли на зміну лібералам прийшла утворена у 1906 р. Лейбористська (робоча) партія і по

сьогодні основними партіями Великобританії є консерватори й лейбористи.

Але поки ці повноваження вважаються суто формальними, оскільки, відповідно до практики, що склалася у Великобританії в системі взаємовідносин між короною, уря­дом і парламентом, провідну (на відміну від початку минулого століття і більш підтве­рджену юридично. — Л. Б., С. Б.) роль відіграє кабінет міністрів. Це ще раз підтвер­джує факт існування на практиці в сучасній Великобританії так званої міністеріальної монархії. Британський досвід побудови юридичних парламентських й політичних міні-стеріальних монархічних форм використаний у багатьох державах світу: насамперед у її домініонах — Канаді, Австралії, Новій Зеландії, а також Бельгії, Голландії, Іспанії, Норвегії, Швеції, Японії тощо.