Змішана республіка та її розвиток

Змішана республіка — один із наймолодших видів форми республіканського прав­ління, що міцно закріпився на практиці лише наприкінці ХХ ст. Називають її зміша­ною, оскільки у своєму змісті вона поєднує риси як президентської, так і парламентсь­кої республік. її появу, як уже зазначалося, пов'язують з Францією кінця 1950-х років. Це вірно, тому що саме Франція дала конституційну модель цього виду республіки, котра і знайшла своє втілення на практиці.

⁴¹ Див.: Омельченко О. А. Всеобщая история государства и права. — Т. 2. — С. 389—390.

⁴² Страхов М. М. Історія держави і права зарубіжних країн: [Підручник для студентів юридичних спеці- альностей вищих закладів освіти]. Харьків, 1999. — С. 353; СарторіДж. Порівняльна конституційна інже- нерія. — С. 121.

Але спроби створити змішану республіку були зроблені ще раніше. Історичним «прабатьком» змішаної республіки вважається Німеччина, котра деякі риси такої моде­лі форми державного правління закріпила у т.зв. Веймарській конституції, ухваленій 31 липня 1919 р.⁴² Водночас справедливим буде зазначити, що відповідно до принципу історизму, право на таку «першість» має насамперед Фінляндія, де змішана за своїм змістом форма правління цієї держави була конституйована там двома тижнями рані­ше — 17 липня 1919 р. У цей день парламент у спеціальному конституційному законі юридично закріпив факт набуття колишньою «частиною» Російської імперії державної незалежності та появи на політичній карті Європи суверенної Республіки Фінляндії (Суомі). Символічно, що цей найважливіший парламентський акт, котрий до кінця ХХ ст. вважався Конституцією Фінляндії⁴³, мав назву «Форма правління».

Змішана республіка у Фінляндії (1919—). Аналіз юридичної конструкції форми правління нової фінської держави свідчить про те, що при її побудові уперше в Європі були використані елементи «вашингтонської» президентської моделі. Це було відобра­жено насамперед у розмежуванні законодавчої й виконавчої влади, які уособлювалися парламентом (Ендускунтою) і Президентом Республіки. Порядок їх формування мав схожі риси з американським: депутати Ендускунти обиралися шляхом загальних вибо­рів, а Президент — шляхом непрямих виборів. Останні здійснювалися в такий спосіб: спочатку, 15—16 січня року виборів, виборці вибирали 300 вибірників, а потім останні повинні були через місяць зібратися для виборів Президента. Щоб стати таким, канди­дат зобов'язаний був отримати більше 50 % голосів вибірників, тобто не менше 151 го­лосу. Якщо ж ніхто з кандидатів не набирав такої більшості, то необхідно було провес­ти другий тур. Якщо і в другому турі ніхто з кандидатів не набирав необхідної більшості, то в третьому турі балотувалися тільки два кандидати, котрі набрали більше голосів вибірників, ніж інші. Термін повноважень Президента складав шість років⁴⁴.

Акт про «Форму правління» встановив, що, як і при президентській республіці, гла­вою виконавчої влади у Фінляндії є Президент, і саме в такій якості він головує на засі­даннях Уряду. Якщо ж міністри засідали під головуванням прем' єр-міністра, то вони складали Державну раду, котра, однак, могла приймати рішення тільки з поточних пи­тань державної діяльності, оскільки найбільш важливі політичні рішення приймалися тільки на засіданні Уряду під головуванням Президента. Останній не тільки призначав прем' єр-міністра й разом із ним визначав склад Державної ради, але й одноосібно ви­рішував питання про відставку Держради. За загальним правилом, Державна рада зо-бов' язана була піти у відставку після виборів Президента, навіть якщо був обраний ко­лишній глава держави. Президент звільнявся від політичної відповідальності (виняток становили зрада й порушення конституції), яка була покладена на Державну раду. У випадку незгоди міністра з рішенням глави держави він мав занести своє заперечення до протоколу засідання Уряду, проте це не звільняло його від відповідальності, якщо він не йшов у відставку.

Президентові Республіки були надані досить широкі повноваження в галузі законо­давчої діяльності, у т. ч. право законодавчої ініціативи, а також право вета стосовно прийнятих Едускунтою законів. «Форма правління» не наділяла правом законодавчої ініціативи Державну раду: законодавчі пропозиції Рада віддавала на розсуд Президента, і ці пропозиції розглядалися на засіданнях Уряду.

Правове становище Едускунти істотно обмежувалося сильною президентською вла­дою, що визнавалася незалежною від парламенту й невідповідальною перед ним. У «Формі правління» не було проголошено навіть формального верховенства вищого представницького органу країни. Такий підхід укладачів конституції був обумовлений політичною практикою 1917—1918 рр. і, відповідно, недовірою правлячих кіл країни до народного представництва після революційних подій 1918 р. У Фінляндії, коли в нижній палаті колишнього парламенту більшість мали депутати-соціалісти.

Конституція Фінляндії з 1919 по 1999 рр. була некодифікованою, тобто складалася з кількох актів: окрім згадуваного «Форми правління», це «Акт про Парламент» 1928 р., «Акт про право Парламенту конт­ролювати діяльність Державної Ради і канцлера юстиції» 1922 р. і «Акт про Державний Суд» 1922 р.

⁴⁴ Див.: Могунова М. А. Вводная статья к Конституции Финляндии от 11 июня 1999 г. // Конституции государств Европьі: В 3 т. — Т. 3. — С. 358.

За формулою конституції, законодавча влада здійснювалася парламентом та Прези­дентом Республіки. Едускунта була вправі висловити недовіру всій Державній раді або окремому міністрові. Однак як альтернативу відставки Ради Президент міг обрати до­строковий розпуск парламенту й призначити службовий кабінет. Ним могла бути та ж Рада, але позбавлена права приймати політичні рішення, або ж кабінет, сформований з чиновників. Відповідно до звичаю, що склався, достроковий розпуск Едускунти Прези­дент мав право здійснювати тільки за порадою кабінету. Однак на практиці ніхто не за­важав главі держави відправити у відставку Державну раду, незважаючи на її супротив такому намірові Президента, і створити бажаний йому службовий кабінет.

У такий спосіб у Фінляндії 20-х рр. ХХ ст. створилася держава зі змішаною формою правління, котра поєднувала в собі елементи як президентської, так і парламентської форми правління. Звернемо увагу на те, що її юридична конструкція, де переважала ви­конавча влада, була продуктом наукового аналізу набутого на той час у світі досвіду побудови державних форм, зробленого професором К. Ю. Столбергом, котрий і підго­тував проект «Форми правління»⁴⁵. Формулювання статусу виконавчої влади учений здійснював під явним американським упливом, законодавчої — під упливом парламе­нтських країн Європи, насамперед Швеції (до 1809 р. Фінляндія входила до її скла­ду. — С. Б.) та власної парламентської практики 1918 р.

Науковий підхід до підготовки конституційної моделі мав, однак, і тіньовий бік: спробу об'єднати позитивні якості форм державного правління, що тоді існували, та скандинавський досвід без урахування політичної специфіки країни (наприклад, у Фін­ляндії на відміну від США була багатопартійна система. — С. Б.) тільки обтяжили конструкцію форми правління, зробили її доволі громіздкою. Це було однією з тих го­ловних причин, котра, незважаючи на існування без особливих змін такої форми прав­ління у Фінляндії упродовж 70 років (до кінця 80-х рр. ХХ ст.)⁴⁶, завадила їй стати про­тотипом нового виду республіки.

Змішана республіка у Німеччині (1919—1933 рр.). Такою не стала і змішана фор­ма державного правління Німеччини, закріплена, як зазначалося, через два тижні після фінської — 31 липня 1919 р. у «Веймарській конституції».

Відмовившись від дуалістичної монархії кайзерівської Німеччини, «творці» Вей-марської конституції мали намір створювати парламентську систему влади з обраним главою держави, але таку, котра б відрізнялася від французької моделі того часу. Нова «біполярна» конструкція виконавчої влади була не лише певним відгуком на «негатив­ну» практику ІІІ Республіки у Франції, а й результатом власних теоретичних висновків німецьких вчених. Серед них — всесвітньо відомий соціолог М. Вебер (1864—1920 рр.), котрий і започаткував ідею запровадження так званих систем «біполярної виконавчої влади», де президент повинен мати досить міцні повноваження.

М. Вебер вважав за необхідне позбавити главу держави від парламентського конт­ролю, перетворити президента в незалежну від парламенту силу, дати йому можливість у конфліктних ситуаціях апелювати безпосередньо до народу через голову парламенту та вищої адміністрації. Фактично мова йшла про відтворення традиційного для німець­кої юриспруденції монархічного принципу у нових умовах . Серед основних доказів на захист такої позиції були такі: всенародно обраний президент може виступити гаран­том стабільності держави у випадках конфлікту між законодавчою й виконавчою вла­дами (парламенту та уряду), стаючи верховним арбітром у їх суперечці; буде досягнута мета обмеження впливу партій на політичний процес і, зокрема, їх роль при виборі мі­ністрів; нарешті, сильний президент символізуватиме націю та державу .

⁴⁵ Див.: Могунова М. А. Вводная статья к Конституции Финляндии от 11 июня 1999 г. // Конституции государств Европьі: В 3 т. — Т. 3. — С. 357.

Наприкінці ХХ ст. (1999 р.) у Фінляндії було прийнято нову Конституцію, яка суттєво обмежила вла­ду Президента і уряду на користь парламенту. Фінляндія досі є змішаною республікою, але вже парламент­сько-президентського різновиду.

⁴⁷Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной пе-рспективе. — М.: Российская политическая знциклопедия (РОССПЗН), 1997. — С. 242.

⁴⁸ Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной пе-рспективе. — М.: Российская политическая знциклопедия (РОССПЗН), 1997. — С. 242.

Відповідні положення (статті) Веймарської Конституції вказують на те, що пропо­зиції М. Вебера були взяті до уваги. Рейхспрезидента (імперський президент; Консти­туція зберегла назву «імперія». — Л. Б., С. Б.) обирав «увесь німецький народ» термі­ном на сім років із можливістю переобрання на другий термін. Він представляв «імпе­рію в міжнародно-правових відносинах», укладав від імені імперії договори з інозем­ними державами, акредитував і приймав послів; призначав і звільняв імперських чинов­ників та офіцерів. Президентові належало «верховне командування всіма збройними силами імперії». Він мав право «розпускати рейхстаг», але не більше одного разу з яко­гось одного приводу.

Стаття 48 Веймарської конституції надавала президентові надзвичайні повноважен­ня. Якщо в межах Німецької імперії були серйозно порушені громадська безпека й лад або якщо загрожувала серйозна небезпека такого порушення, то «президент імперії може вживати заходів, необхідних для відновлення громадської безпеки й ладу, в разі потреби за допомогою збройної сили». З цією метою він міг тимчасово зупинити ціл­ком або частково гарантії низки основних прав (свобода особи, недоторканість житла, таємниця листування, свобода думки тощо).

Виконавча влада перебувала у подвійному становищі, що надавало Веймарській рес­публіці саме змішаного характеру. З одного боку, процес формування уряду, тобто при­значення й звільнення рейхсканцлера та імперських міністрів було виключно у компе­тенції президента; з іншого — уряд для виконання своїх обов' язків потребував довіри рейхстагу. Особлива роль належала главі уряду — рейхсканцлерові, котрий, за Консти­туцією, мав встановлювати провідні лінії політики й відповідати за це перед рейхста­гом. Тобто, на відміну від Фінляндії, у Німеччині більш чітко проявляється «двоголо­ва» система виконавчої влади.

Вищим законодавчим органом імперії був Рейхстаг (імперські збори) — нижня па­лата парламенту. Рейхстаг обирався на чотири роки на основі загального виборчого права за пропорційною системою. Верхня палата — Рейхсрат (імперська рада) — скла­далася з представників усіх суб'єктів федерації (вісімнадцяти земель). Він мав право «оскарження законів, ухвалених рейхстагом». Оскаржений закон подавався до рейхста­гу для винесення постанови вдруге. Якщо при цьому «рейхстаг і рейхсрат не дійдуть згоди», то вирішення спірного питання належало президентові (ст. 74), який мав висту­пати в ролі арбітра (у цьому простежується ще одна риса змішаної республіки).

Таким чином, Німеччина (поряд із Фінляндією) дала певну конституційну модель змішаної форми республіканського правління, що характеризувалася, з одного боку, такими рисами президентської республіки, як прямий спосіб обрання рейхспрезидента, широкий перелік його повноважень, серед яких участь у формуванні уряду та можли­вість «притягати» останнього до відповідальності; а з іншого — наявністю відносно самостійного органу виконавчої влади (уряду) на чолі з рейхсканцлером, котрий для здійснення своїх повноважень мав отримати інвеституру у вигляді вотуму довіри з боку парламенту, можливість розпуску останнього у визначених Конституцією межах.

Але досвід існування такого виду республіки виявився нетривалим: прихід Гітлера до влади не залишив від неї й сліду. Французи ж, навпаки, наприкінці 50-х рр. ХХ ст. відмовилися від парламентської «Четвертої республіки», скасували Конституцію 1946 р. та прийняли новий Основний закон, який конституював і нову конструкцію влади.

Змішана республіка у Франції (1958—). Приводом для такої трансформації систе­ми влади у Франції стали події в Алжирі — колишній французькій колонії, яка до сере­дини 1950-х рр. вважалася складовою частиною Франції. У квітні-травні 1958 р. там різко активізувалися праві сили, що вимагали рішучого придушення розпочатого в 1954 р. національно-визвольного руху. Це втілилось у відкритих проколоніалістських виступах французьких військових проти уряду, котрі вважали, що він не досить енергійно веде війну.

Погроза громадянської війни назрівала і в самій Франції. Праві та центристські пар­тії в парламенті зажадали й домоглися передачі всієї повноти державної влади Шарлю де Голлю як діячеві, котрий мав найбільший авторитет у країні. Вони ж забезпечили йому і надзвичайні повноваження для складання нової конституції. Парламент, власне кажучи, усунувся від цього процесу, обмежившись загальними побажаннями щодо майбутньої конституції. Незабаром проект конституції, минаючи парламент, був пере­даний на загальнонаціональний референдум і 28 вересня 1958 р. схвалений більшістю виборців.

Прийняття Конституції 1958 р. ознаменувало початок нової, змішаної за своїм зміс­том, республіки у Франції. Вона, з одного боку, поєднувала в собі елементи президент­ської й парламентської форм республіканського правління, а з іншого — набула влас­них якостей.

З рис президентської форми правління, що проявилися у П' ятій республіці, можна вказати на такі:

а) президент обирався за американським (або ж фінським) зразком колегією вибір- ників на 7 років;

б) на власний розсуд президент міг призначати Прем'єр-міністра, а за пропозицією останнього — і міністрів, він також головував в уряді;

в) президент мав широкі повноваження у всіх сферах державного життя. Йому надавалося право підписувати нормативно-правові акти (ордонанси й декрети), об- говорені в Раді Міністрів (назва уряду, коли в ньому головував Президент), прому- льгувати закони або накладати на них вето, призначати на цивільні та військові по- сади службовців, очолювати як головнокомандувач збройні сили, головувати у спеціальних державних органах — радах і вищих комітетах національної оборони в умовах, коли «інститути республіки, незалежність нації (держави), цілісність її те- риторії або виконання нею міжнародних зобов' язань перебувають під серйозною й безпосередньою загрозою, а нормальне функціонування органів державної влади, що утворені відповідно до Конституції, порушене» (ст. 16), володіти надзвичайни- ми повноваженнями.

Водночас зумовлені широкими прерогативами Президента риси президентської республіки певною мірою врівноважувалися деякими рисами парламентської рес­публіки.

За Конституцією, відносно самостійне місце в системі органів державної влади по­сідав Уряд, котрий мав визначати і здійснювати політику нації (ст. 20). Його діяльністю керував Прем' єр-міністр, який у разі необхідності головував замість Президента на за­сіданнях рад і комітетів національної оборони. Це ж саме він міг робити й на засіданнях Ради Міністрів, однак тільки у «виключних випадках» за дорученням Президента та за «визначеним порядком денним» (ст. 21).

Стосовно парламенту Уряд мав право законодавчої ініціативи, міг вимагати скли­кання парламенту, виступати в парламенті, а також вимагати передання (делегування) урядові законодавчих повноважень (ст. 38).

Уряд у цілому ніс політичну відповідальність перед нижньою палатою парламенту: Національні Збори могли висловити йому недовіру шляхом прийняття резолюції осуду уряду або запровадити процедуру інтерпеляції (запиту), яка також могла призвести до відставки уряду.

Президент після консультації з Прем' єр-міністром та головами палат міг розпустити Національні збори (ст. 12). Глава держави політичної відповідальності ні перед ким не ніс, оскільки, згідно зі ст.19 Конституції, найважливіші його акти й рішення, за винят­ком вказаних у статтях 8 (перший абзац), 11, 12, 16, 18, 54 і 61, потребували формаль­ного контрасигнування з боку глави уряду і в разі необхідності — відповідального мі­ністра.

Серед нових якостей «П'ятої республіки» слід відзначити ті, що були зумовлені по­ложенням статті 5 Конституції про обов' язок Президента забезпечити «своїм арбітра­жем нормальне функціонування державних органів». Згадаймо, що подібна норма, але тільки стосовно законопроектів, містилася у Веймарській конституції 1919 року. Фран­цузька конституція в цьому плані пішла далі, надавши Президентові статус арбітра між владами. Однак треба визнати, що за таких конституційних можливостей втручання глави держави в діяльність виконавчої й навіть законодавчої влади не могло бути мови про якийсь справді неупереджений арбітраж. Тому ця зафіксована у французькій кон­ституції норма є чужорідною, але цікава як ідея, що мала бути втілена у зміст справж­ньої змішаної республіки.

Конституйована у 1958 р. модель певною мірою виявилася незавершеною: на її змі­сті позначилася суперечлива політична ситуація в країні, яка згодом була відображена в протистоянні Ш. де Голля — прихильника міцної президентської влади й парламенту. В умовах кризи 1958—1962 рр. (розпад колоніальної системи Франції. — Л. Б., С. Б.) у системі органів влади значно посилюється політична влада Ш. де Голля, котра відзна­чається так званими «цезаристськими нахилами». У 1962 р. він виніс на референдум питання про обрання президента не вибірниками, а безпосередньо народом і отримав його підтримку. Зміна через це юридичного змісту республіки мала значні політичні наслідки — ще більше закріплення незалежності Президента та посилення його особи­стої влади.

Під час чергової кризи (1968 р.) Шарль де Голль здійснив ще одну спробу (відзна­чимо: демократичним шляхом. — Л. Б., С. Б.) посилення своєї влади, виносячи на ре­ферендум пропозиції щодо ліквідації верхньої палати — Сенату — та реформування місцевих адміністрацій. На цей раз народ його не підтримав, і він пішов у відставку. Після цього становище державних органів у системі влади стабілізувалось, а політич­ний зміст форми правління залежав від співвідношення партійно-політичних сил в ор­ганах виконавчої та законодавчої влади. У зв' язку з цим слід відзначити, що політич­ний зміст французької республіки набував більш чітких президентських рис, коли Президент і парламент були представлені одними й тими ж партійними силами, а пар­ламентські — коли ці органи влади були представлені різними партійними силами. В останньому випадку політична вага і фактична роль глави держави різко зменшува­лися у силу того, що, за політико-правовою практикою, Президент мав призначати уряд з обов' язковим урахуванням співвідношення партійно-політичних сил у парламенті. Так, у 1986—1988 рр. за часів «лівого» президента Ф. Мітерана, діяв «правий» уряд Ж. Ширака; в 1993—1995 рр. (знову за часів президента Ф. Мітерана) — «правий» уряд Е. Баладюра і з 1997 р., при «правому» президентові Ж. Шираку діяв соціалістичний уряд Л. Жоспена. Тобто при доволі стабільній юридичній формі правління (за роки П' ятої республіки в Конституцію були внесені незначні зміни, що стосувалися глави держави: в 1962 р. уведені прямі вибори Президента, а в 2001 р. термін його повнова­жень скорочений з 7 до 5 років. — Л. Б., С. Б.) її політичний зміст «дрейфував» залежно від співвідношення партійно-політичних сил, набуваючи рис то президентської респуб­ліки, то навпаки, парламентської. Це послужило приводом для появи таких позначень змішаної республіки як, наприклад, «президентсько-парламентська» або «парламентсь­ко-президентська» республіки.

Змішана республіка в інших країнах. Підвищення інтересу до названих різновидів змішаної республіки на сучасному етапі зумовлено пошуком шляхів подальшого дер­жавного розвитку країнами, які наприкінці ХХ ст. зазнали серйозних політичних змін. Таку республіку закріпили у своїх конституціях: Бєларусь, Болгарія (формально ні, але за змістом так. — Л. Б., С. Б.), Вірменія, Литва, Македонія, Молдова, Польща, Румунія, Росія, Словенія, Хорватія, Югославія (Сербія і Чорногорія). Якщо до цього переліку додати Австрію, Ірландію, Ісландію, Португалію, Фінляндію і Францію, у яких змішана республіка була встановлена ще раніше, то на середину 1990-х рр. тільки в Європі було близько 20 держав із такою формою республіканського правління. Серед цих країн є і Україна, яка, використовуючи зарубіжний досвід, зокрема Франції, встановила у себе змішану форму республіканського правління, що знайшло конституційне закріплення у

1996 році.

Порівняно зі змішаною французькою республікою кінця 1950-х рр. звертають на се­бе увагу дві, характерні для змішаної республіки рубежу ХХ—ХХІ ст., риси.

По-перше, її теоретико-юридична модель набула стрункої конструкції і більш чітких ознак. За такою формою правління інститут глави держави утворюється позапарламе­нтським шляхом (як у президентській республіці), завжди безпосередньо виборцями (власна ознака); органом виконавчої влади є уряд (як у парламентській республіці); пов­новаження глави держави і глави уряду здійснюються різними особами (як у парламент­ській республіці); інститут президента формально-юридично виведений за межі вико­навчої влади (як у більшості парламентських республік); уряд формується за участю президента й парламенту (як у парламентській республіці), він відповідальний перед президентом (як у президентській республіці) та підзвітний парламенту (як у парламент­ській республіці). Взаємовідносини між президентом і парламентом базуються на «по­мірному» (середньому між президентською та парламентською республіками. — Л. Б., С. Б.) поділі влад та відповідній йому системі стримувань і противаг. Остання знахо­дить свій прояв у тому, що, по-перше, президент має право: а) використати вето на за­кони, прийняті парламентом (як у президентській республіці); б) розпустити парламент (як у парламентській республіці); в) виступити з законодавчою ініціативою (власна ознака). По-друге, парламент має право притягати президента до відповідальності, ви­користовуючи процедуру усунення з посади — імпічмент (як у президентській респуб­ліці). По-третє, президентська влада може бути послаблена урядовою через викорис­тання останньою контрасигнатури (як у парламентській республіці); по-четверте, депутатський мандат несумісний із посадою в інших органах державної влади (як у президентській республіці).

По-друге, більш досконалим став рівень регулювання політичного змісту форми правління, тобто ступінь його «юридизації». Залежно від домінування в системі елементів форми правління президентських або парламентських рис, європейські змішані республіки за своїм юридичним змістом можна розподілити на такі різно­види: президентсько-парламентська республіка (Білорусь та Росія); напівпрезидент-сько-напівпарламентська (Вірменія); напівпарламентсько-напівпрезидентська (Болгарія, Литва, Македонія, Португалія, Польща, Румунія, Словаччина, Словенія, Україна, Франція); парламентсько-президентська (Австрія, Ірландія, Ісландія, Хор­ватія).

У цілому кожний із цих юридичних різновидів змішаної республіки може забезпе­чити ефективне правління в державі. Але це не залежить тільки від закріплених у зако­нодавстві норм. При переході юридичної форми правління у площину політико-практичну («справу роблять» люди з їх відповідними приватними інтересами та полі­тичними амбіціями) система владних відносин у середині змішаної республіки дефор­мується, гальмує процес руху вперед, роблячи тим самим таку форму правління неефек­тивною. Саме це сталося у нас в Україні, що й зумовило необхідність реформування за­кріпленої в Конституції 1996 р. форми республіканського правління.

Як уже зазначалося, специфічною рисою форми держави нової епохи стало те, що в системі її елементів на перший план висувається політичний режим, який визначає вже внутрішній зміст тієї чи іншої форми правління. У зв' язку з тим, що з формою правління безпосередньо пов' язаний саме політичний режим, розглянемо деякі його історичні аспекти.