§ 2. Исторические этапы российского федерализма

В своем развитии российский федерализм прошел три ос-

новных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918—

1936);

2) утверждение фактического унитаризма в государствен-

ном устройстве России (1937—1985);

3) реформы государственного устройства перед принятием

Конституции 1993 г.

Федерализм в России возник и развивался по идеологичес-

ким схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «нацио- нального гнета». В федерации, кроме того, виделся государ- ственно-правовой базис мировой социалистической револю- ции, которую проповедовали большевики. В. И. Ленин пря- мо называл советскую федерацию переходной формой к полному единству трудящихся разных наций1. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сло- житься только как федерация, основанная на автономии не- большого числа других наций с произвольными границами. Но это, разумеется, с самого начала была не федерация в об- щепризнанном смысле этого слова.

Российская Федерация была провозглашена на III Всерос-

сийском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавлива- лось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Рос- сийской империи, на территории которой впоследствии был

1 См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 41. С. 164.

Глава 17. Общие положения 323

создан СССР. Но на первых порах федерации всех бывших

окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и Закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Россий- ской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичный

процесс создания автономий (республик и областей) по наци- ональному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении часто было смешанным. Тем не ме- нее этот процесс активизировался после принятия Конститу- ции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Та- тарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автоном- ных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представления о различиях между республикой и об- ластью (а были еще трудовые коммуны и округа) не было, так как разграничения компетенции между центральным прави- тельством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе Гражданской войны некоторые авто- номии вообще прекратили свое существование. Но большин- ство административно-территориальных частей России остава- лись в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов нацио- нальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР нахо- дилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменения их границ и пол-

номочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Кон- ституции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция СССР закрепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной из равноправных республик; статус ее автономий и административно-территориальных единиц в принципе не изменился, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к фактическому унитаризму. Проводив- шаяся Коммунистической партией политика индустриализа- ции ломала национальные границы автономий, ибо была на- правлена на создание единой экономики страны. Постепенно утвердилось понимание того, что собственно национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каж- дого народа.

324 Раздел V. Федеративное устройство

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное

федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарно- го государства и являло собой фиктивную федерацию. Счита- лось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была Коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактичес- ки унитарное. Самым заметным результатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся наци- онализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных террито- риях. Национальная государственность в таком обществе неиз- бежно порождала дискриминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или «избира- лись» преимущественно лица титульной национальности.

После создания СССР внимание к процессам государствен-

ного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-пер- вых, к этому времени всем стало ясно, что утопическая идея мировой революции и ожидания соответствующего расшире- ния территориальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как результат национальной политики партии и лично И. В. Ста- лина.

Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР

(1937 г.) государство стало уже, по существу, унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 авто- номных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся на- циональных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство на- селения страны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдер- живающего влияния на политику репрессий, которая осуще- ствлялась под руководством Коммунистической партии в мас- штабе всей страны. Без какого-либо правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы под-