§ 7. Компетенция Федерального Собрания

Понятие компетенции парламента. Компетенция парла-

мента — это объем полномочий, через которые раскрывают- ся основные функции данного органа государственной власти. Компетенция устанавливается Конституцией РФ исходя из принципа разделения властей. Полномочия парламента не дублируют полномочия исполнительной и судебной властей, они отражают его основное назначение как представительно- го и законодательного органа.

Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представитель-

ная система:

1) принятие законов;

2) утверждение государственного бюджета;

3) в определенных формах контроль за исполнительной

властью.

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 517

Две первые функции практически нигде и никогда не под-

вергались сомнению, в то время как третья породила различ- ные подходы. При парламентарных формах правления конт- роль за исполнительной властью носит многосторонний ха- рактер, а главное — включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и тем самым отправлять его в отставку. В президентской республике такого права у пар- ламента нет, но парламент в разных формах участвует в фор- мировании исполнительных органов государственной власти и имеет определенные возможности влиять на исполнитель- ную власть.

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще

в XVII в., с разными модификациями определяют компетен- цию парламентов и в настоящее время. Считается, что имен- но через эти функции выражается суверенная воля народа, а следовательно, обеспечивается демократическое правление.

Однако признанием основных функций парламента дело не

исчерпывается. Важно также определить его предметную за- конодательную компетенцию, которая составляет главную часть общей компетенции любого парламента. Предметная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы. При различных подхо- дах такая предметная компетенция может оказаться абсолют- ной или ограниченной. В Великобритании, например, для парламента не существует никаких ограничений, он вправе принимать любые законы, чем определяется его безусловное верховенство в системе органов государства. Формально на аналогичных позициях стояли конституционные системы тоталитарных государств. Пример ограниченной компетенции демонстрирует Франция, в Конституции которой закреплен точный перечень вопросов, по которым (и только по которым) парламент вправе принимать законы (за пределами переч- ня — прерогатива правительства). Более того, в этой стране правительство вправе с разрешения парламента издавать ор- донансы, обычно относимые к сфере законов. Установление в конституциях ряда стран точного перечня вопросов, по кото- рым парламент вправе принимать законы, часто предназначе- но не для создания препятствий парламенту в рассмотрении других вопросов, а для ясного указания на то, что никакой другой орган власти не вправе решать эти вопросы. Иногда парламенту прямо запрещается вмешиваться в прерогативы исполнительной власти (Колумбия). Но это практика унитар- ных государств.

518 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ

В федеративных государствах определение предметной

компетенции — дело более сложное, поскольку власть разде- лена не только по горизонтали, но и по вертикали, т. е. меж- ду федерацией и ее субъектами. Поэтому требуется иметь четкий водораздел между предметами ведения всех законода- тельных органов. В США, например, Конституция в этих целях исчерпывающе закрепляет предметную компетенцию Конгресса, оставляя все другие вопросы в ведении штатов. Основной закон ФРГ решает проблему по-другому: он не толь- ко делит вопросы законодательной компетенции между феде- рацией и ее субъектами (землями), но и предусматривает их совместную компетенцию, т. е. круг вопросов, по которым по определенным правилам законодательствуют как федерация, так и земли.

В Российской Федерации предметная законодательная ком-

петенция Федерального Собрания конституционно в полном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Кон- ституции РФ, в которых перечисляются вопросы ведения Рос- сийской Федерации и совместного ведения Российской Феде- рации и ее субъектов. Однако круг вопросов, составляющих понятия «ведение РФ» и «совместное ведение РФ и ее субъек- тов», шире предметной компетенции Федерального Собрания, поскольку по предметам ведения и совместного ведения пра- вовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собрание, но и другие федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ, другие федераль- ные исполнительные органы). Федеральное Собрание не впра- ве принимать законы по вопросам, входящим, согласно Кон- ституции РФ, в компетенцию Президента РФ (например, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Следовательно, Федеральное Собрание принимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное веде- ние РФ и ее субъектов, если эти вопросы не входят в компе- тенцию других органов государственной власти и не вторгают- ся в сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в

другой форме. О ней говорят те статьи Основного закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается при- нять федеральный конституционный закон или федеральный закон по конкретному вопросу. Например, федеральные кон- ституционные законы принимаются по определению режима