§ 3. Структура Федерального Собрания. Состав палат

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета

Федерации и Государственной Думы.

Исторически двухпалатная структура парламента возник-

ла в странах Запада как способ сдерживания одной палатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся разбушевавше- гося народа. Новые правящие круги считали, что прямое представительство населения, основанное на всеобщем изби- рательном праве, может привести в нижнюю палату (Палата общин в Англии, Национальное собрание во Франции, Пала- та представителей в США и др.) представителей «низов», горячность которых должна уравновешиваться представите- лями высших слоев общества или во всяком случае более от- ветственными и опытными государственными деятелями (Палата лордов в Англии, сенаты во Франции и США и др.). Верхние палаты обычно комплектовались откровенно неде- мократическим или менее демократическим путем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 475

законопроекты, принятые нижней палатой, и другие приви-

легии. Таким путем правящим кругам удавалось достигать известного равновесия палат и стабилизирующего воздей- ствия парламента на общественную жизнь.

С годами, уже в XX в., произошла некоторая демократиза-

ция верхних палат, был признан принцип равноправия палат, но роль верхней палаты как органа «на всякий случай» сохра- нялась. В связи с этим двухпалатность стала все чаще подвер- гаться острой критике со стороны демократической обществен- ности и науки конституционного права. В некоторых унитар- ных государствах от двухпалатности отказались.

По-другому выглядела роль двухпалатности в федератив-

ных государствах. В этих государствах, начиная с США, ут- вердилось понимание необходимости двойного представитель- ства народа в парламенте: путем прямого пропорционально- го представительства на основе всеобщего избирательного права и через равное, не зависящее от численности населения представительство субъектов федерации. Исторический опыт всех федераций (США, Австралия, Германия, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), надежнее обеспечивает учет региональных интересов населения и равное участие всех частей федерации в решении общегосударственных задач. Сам федерализм таким путем обретает в глазах граждан уважение своей способностью обеспечивать единство общих и регио- нальных интересов и через двухпалатный парламент доби- ваться преодоления внутренних противоречий в государстве. Этими эффективными результатами объясняется то обстоя- тельство, что в федеративных государствах двухпалатность признана принципом демократическим и функциональным.

В Российской Федерации двухпалатность парламента —

относительно новое явление, возникшее только в 1990 г., когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформирова- ны Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с революции 191.7 г., высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был одно- палатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным. Но двух- палатность в Российской Федерации в период с 1990 по 1993 г. оказалась не очень эффективной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум — руководящий орган всего парламен- та, подавлявший инициативу палат. Российский федерализм

476 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ

еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а

субъекты Федерации — реальной самостоятельности.

Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в

понимание структуры федерального парламента. Двухпалат- ность Федерального Собрания учреждается теперь не как обя- зательный признак формального федеративного устройства, а как фундаментальная основа реального федерализма, при- званного расширить права и самодеятельность народа и обес- печить глубокие реформы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различный порядок формирова- ния палат Федерального Собрания, их различная компетен- ция и различный статус депутатов. Отсюда специальная не- повторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации.

Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет

к признанию того, что одна палата признается первой, а дру- гая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, па- лата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого парламента и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время нельзя не заме- тить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов, падает на Государственную Думу (именно с нее начинается за- конодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) бо- лее заметна в общественной жизни. Это очевидное обстоятель- ство привело к тому, что как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что Совет Фе- дерации как орган менее политизированный и к тому же отра- жающий официальное мнение субъектов РФ олицетворяет бо- лее спокойный, непартийный подход к законотворчеству, ней- трализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назначения ряда высших должнос- тных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каждой палаты в определенных областях. Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания первого созыва (1994—1995 гг.) механизм преодоления разногласий между палатами способствовал предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций.