Глава 27. Организация местного самоуправления 789

Органы и должностные лица местного самоуправления не-

сут ответственность также перед физическими и юридически- ми лицами. Эта ответственность наступает в порядке, уста- новленном законами и уставами муниципальных образова- ний. Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муни- ципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения, принятые путем прямо- го волеизъявления граждан, решения и действия (бездей- ствие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в уста- новленном законом порядке.

Раздел VIII. Конституционные поправки

и пересмотр Конституции

Российской Федерации

Глава 28. Общие положения

§ 1. Теоретические основы учредительной власти,

правомочной изменять конституцию

О значении и возможности изменения конституции. Те-

перь, когда рассмотрены содержание Конституции РФ и ос-

новные конституционно-правовые институты, мы можем по- нять логику закрепленного в Конституции РФ порядка пере- смотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для при- дания им стабильности и предупреждения произвольных из- менений.

Выше говорилось, что в мировой конституционной практи-

ке встречаются как «гибкие», так и «жесткие» конституции, что отражает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, усложненный. Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими-то пово- ротами в политической жизни, отражающими изменение ба- ланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняют- ся, когда происходит переход от тоталитарного режима к де- мократическому, и наоборот. В демократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствова- ния текста Основного Закона, в изменении конституции обычно бывают заинтересованы силы, консолидирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти. Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремлении ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем-то легитимно сдержи- валась и не привела к общему ослаблению государственности, сама конституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к уче- ту общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.

Изменение конституции (пересмотр или внесение попра-

вок) всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск политических страстей или даже сдвиг в общественном созна-

Глава 28. Общие положения 791

нии. Бывает и так, что поправки к конституции в корне ме-

няют ее смысл, отражая стремление ведущих политических сил к крутым переменам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона. Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начавшихся реформ было внесе- но более 300 поправок, которые, однако, так и не сумели от- разить новое соотношение сил на политической арене.

Ныне действующая Конституция РФ прожила всего не-

сколько лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая отмену института президентства, введение парла- ментаризма и т. д. Конституция РФ защищает себя от произ- вольных экстремистских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конститу- ционного института пересмотра и поправок.

Понятие учредительной власти и ее разновидности. Как

принятие конституции, так и ее последующие изменения осу- ществляются определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в ус- ловиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учреди- тельная власть стоит на более высокой ступени, чем учреж- даемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родить- ся из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т. е. в результате революции, государственного переворота или других общественных потря- сений, в результате которых старый конституционный поря- док уступает место новому.

Необходимость отличия учредительной власти от законода-

тельной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, затем эту идею развил Э. Сиейес, что было связано с поиском истоков консти- туционного нормотворчества в условиях Великой француз- ской революции. Французские философы и юристы заметили, что конституция рождается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Консти- туция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но приняв конституцию, учредительная власть ищет ее под- держки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной вла- сти или органу, специально создаваемому для изменения кон-

792 Раздел VIII. Конституционные поправки

ституции. Вот почему следует отличать учредительную власть

первоначальную и установленную. Первая выражает движе- ние от политики к праву, т. е. рождение конституционно- правовой системы, а вторая — внутри уже сложившейся сис- темы. Но в любом случае учредительная власть обладает уни- кальным правомочием устанавливать рамки и правила высших органов государственной власти.

Первоначальная власть призвана создать конституцион-

ный порядок, она персонифицируется теми людьми или груп- пами людей, которые оказались у власти в результате како- го-то общественного потрясения или кризиса. Эти люди или группы людей разрабатывают конституцию страны, а затем представляют ее на утверждение народа через учредительное собрание, представляющее все слои народа, или через рефе- рендум, причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяются по абстрактным демократическим представлениям. Такой первоначальной учредительной властью обладал Б. Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конституции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закрепле- но за Съездом народных депутатов), но сумел найти демокра- тическую процедуру для выхода из конституционного кризи- са (Конституционное совещание) и через референдум получил одобрение народом новой Конституции РФ.

Установленная учредительная власть — это та власть, ко-

торая рождается конституцией для последующих ее измене- ний и дополнений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законода- тельному органу (таков, например, порядок изменения кон- ституций в республиках, входящих в состав Российской Фе- дерации), а иногда она учреждает специальный порядок со специальным органом. Конституция РФ предусматривает смешанный порядок, позволяя в отношении одной своей час- ти принимать поправки законодательным органом (Федераль- ным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой — созывать для пересмотра Конституционное Собра- ние или при определенных условиях использовать всенарод- ный референдум.

Следовательно, установленная учредительная власть —

это, говоря образно, дитя конституции, которое в случае го- сударственного переворота может оказаться мертворожден- ным, при мирном развитии политического процесса в состоя- нии вырасти в надежного стража демократической и преем-