Глава 8. Основы организации государственной власти 141

тенции (предметов ведения и полномочий) между федераци-

ей и ее субъектами. Все федеративные государства придают этому принципу первостепенное значение. В ходе обсуждения проекта Конституции России данный вопрос приобрел особую остроту, поскольку к этому времени между Российской Феде- рацией и ее субъектами уже существовал Федеративный до- говор в виде трех отдельных договоров, определивший разгра- ничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

В Конституции РФ к основам конституционного строя отне-

сено не только признание необходимости такого разграниче- ния, но и указание оснований для него: настоящая Консти- туция, а также Федеративный и иные договоры по этому воп- росу. Конституция отвела вопросу о предметах ведения значительное место (ст. 71— 73), установив предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Рос- сийской Федерации и ее субъектов, а также определив полно- ту государственной власти субъектов Федерации вне этих пред- метов. Этим вопрос полностью исчерпывается, поскольку по своей юридической силе Конституция выше Федеративного договора. В «Заключительных и переходных положениях» (раздел второй Конституции) специально отмечается, что в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции.

§ 4. Местное самоуправление

Конституция РФ рассматривает местное самоуправление

как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя — свидетельство прин- ципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конститу-

ция устанавливает, что оно в пределах своих полномочий само- стоятельно. Установление «пределов полномочий» едва ли не самое сложное и деликатное дело, здесь возможна чрезмерная пестрота и разнообразие, поскольку установление общих прин- ципов местного самоуправления согласно Конституции (п. «н» ст. 72) входит в совместное ведение Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местного самоуправления впра- ве самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет,

142 Раздел III. Основы конституционного строя

управлять муниципальной собственностью и решать ряд воп-

росов по развитию систем обслуживания населения. Вмеша- тельство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо.

Наиболее сложная и трудная для усвоения часть ст. 12

Конституции гласит: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлению от вмешательства органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесь утвержда- ется принципиальное различие между государственной влас- тью и самоуправлением. Но в чем оно? То, что местное само- управление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть народа, а не государ- ства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение — для этого не предусмот- рено правовых форм. Но можно ли отгородить местное само- управление от государства, представить его как государство в, государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятие суверенитета Российского государства, который распростра- няется на всю территорию России.

Ясно, что органы местного самоуправления не могут обой-

тись без издания нормативных актов — без этого их деятель- ность неминуемо выльется в произвол. Но если они издают правовые нормы, как это предусмотрено Федеральным зако- ном «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» (в редакции от 10 июля 2002 г.), то, следовательно, эти органы вправе применять принуждение. Чем же тогда в этом отношении они отличают-

ся от органов государственной власти?

Представляется, что местное самоуправление, хотя оно не

входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства. Ста- тьей 12 Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями (нор- мотворческими и исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы — в противном случае правомерно вмешательство органов госу-