§ 8. Порядок принятия федеральных законов

Законодательный процесс. Принятие закона состоит из

нескольких следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон счи- тается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рас- смотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установлен- ным Конституцией порядком. Нарушение конституционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат детально регламентиру- ют законодательный процесс. Споры и разногласия по пово- ду неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законода- тельного процесса Конституционным Судом РФ.

С общепринятой точки зрения Конституция РФ содержит неточное понимание «принятия» федеральных законов. Она

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 555

устанавливает, что эти законы принимаются Государственной

Думой (ч. 1 ст. 105), создавая тем самым впечатление, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве передается в Совет Федерации. Совет Федерации тоже одобряет или не одобряет законопроект, и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым. Одна- ко такое понимание процесса перерастания законопроекта в закон в нашей конституционной системе отсутствует, в свя- зи с чем приходится пользоваться закрепленной в Конститу- ции терминологией.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес

определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, относится к результату законотвор- ческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличает- ся от понятия «принятый Государственной Думой федераль- ный закон» (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

В Российской Федерации законодательный процесс состо-

ит из следующих основных стадий:

• законодательная инициатива и предварительное рассмот-

рение;

• рассмотрение законопроектов и принятие законов Госу-

дарственной Думой;

• рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Го-

сударственной Думой;

• рассмотрение законов в согласительной комиссии при

возникновении разногласий;

• повторное рассмотрение Государственной Думой законов,

отклоненных Советом Федерации;

• повторное рассмотрение Государственной Думой законов,

отклоненных Президентом РФ;

• повторное рассмотрение Советом Федерации законов, от-

клоненных Президентом РФ;

• подписание и обнародование законов Президентом РФ. Разумеется, некоторые из этих стадий являются только

возможными, а не обязательными. Так, повторное рассмотре- ние закона в Государственной Думе возможно только в слу- чае неодобрения этого закона Советом Федерации или откло-

556 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ

нения Президентом РФ, то же самое — в отношении повтор-

ного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого тако- го случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих па- латах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародо- ванию, т. е. без возможности вето Президента).

Законодательная инициатива и предварительное рассмот-

рение. В каждом государстве желание внести законопроект в

парламент присуще многим органам, организациям и долж- ностным лицам, но если бы все они осуществили свое жела- ние, то работа законодательного органа оказалась бы заблоки- рованной. Конституции и законы поэтому ясно очерчивают круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от про- стого обращения в парламент тем, что автоматически порож- дает обязанность парламента начать рассмотрение внесенно- го законопроекта в соответствии с принятой процедурой.

Внесение законопроекта в парламент, порождающее обя-

занность парламента начать рассмотрение данного законопро- екта в соответствии с принятой процедурой, называется зако- нодательной инициативой.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законода-

тельной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федера- ции, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представитель- ные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

В прежних, советских конституциях право законодатель-

ной инициативы демагогически закреплялось за обществен- ными организациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это ста- ло невозможным из-за резкого увеличения числа обществен- ных организаций. Поэтому законопроекты, в которых заинте- ресованы общественные объединения, не представленные в Государственной Думе, могут быть внесены в Государствен- ную Думу только через субъектов права законодательной инициативы, указанных в Конституции РФ.